集体经营性建设用地使用权出让合同法律问题浅析（下）

三、集体经营性建设用地使用权出让合同应当载明和约定的内容
根据《土地管理法实施条例》第四十一条规定，集体经营性建设用地使用权出让合同应载明出让地块有关基本信息（如土地界址、面积和使用期限等），政府的限制性要求（如规划条件、产业准入和生态环境保护要求），交易价款支付等合同核心条款。同时，还应载明合同双方的权利义务关系，如出让方的交地时间、受让方的开竣工时间等，以防范受让方取得土地后怠于履行项目建设义务、恶意囤地炒地风险。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，国有建设用地使用权人超过约定的动工期限未动工开发满一年的，应缴纳土地闲置费，超过约定的动工期限未动工开发满两年的，由国土资源主管部门依法无偿收回国有建设用地使用权。虽然法律法规没有对集体经营性建设用地作出类似规定，但应当在合同中作出约定。包括：
一是，提前收回的条件和补偿方式
对于政府出让的国有建设用地使用权，2019年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称“《城市房地产管理法》”）第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”也就是说，只有基于社会公共利益的需要，出让方才能依法提前收回国有建设用地使用权且必须给予土地使用权人相应补偿。笔者认为，前述原则亦同样适用于集体经营性建设用地。故，集体经营性建设用地使用权出让合同的双方当事人应明确约定出让方提前收回土地的情形及如何补偿条款。
二是，土地使用权期限届满续期问题
土地使用权期限届满续期问题是长期以来引发社会广泛关注的热点问题。对于政府出让的国有建设用地使用权，《城市房地产管理法》第二十二条第一款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”笔者认为，集体经营性建设用地出让合同的双方当事人可参照《城市房地产管理法》关于国有建设用地使用权续期的规定，明确约定期满后如何申请续期、续期费用如何计算、哪些情况下不能续期等。需要特别指出的是：鉴于集体经营性建设用地主要是用于工业、商业等经营用途，不能用于商品住宅④。故，考虑集体经营性建设用地续期问题时，暂时无须考虑如何落实《民法典》第三百五十九条关于住宅建设用地期限届满自动续期的规定。另，国务院办公厅于2021年6月24日发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号，以下简称“《意见》”）明确可利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，但《意见》规定的保障性租赁住房用地与《民法典》第三百五十九条规定的住宅建设用地并非同一概念，不可混淆⑤。
三是，关于土地使用权期限届满地上建筑物、构筑物的处理方式
《城市房地产管理法》第二十二条第二款规定：“国有建设用地使用权土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”《城市房地产管理法》并未对土地使用权期限届满地上建筑物、构筑物的处理方式作出规定。但《民法典》第三百五十九条第二款规定：“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”据此可以看出，《民法典》鼓励在土地出让合同中对期满地上建筑物、构筑物的处理方式进行约定，没有约定按法律、法规规定。笔者认为，集体经营性建设用地使用权出让合同的双方当事人应对期满地上建筑物、构筑物的处理方式进行约定，以解决期满地上建筑物、构筑物的归属问题。
此外，根据《土地管理法实施条例》第四十一条的规定，集体经营性建设用地使用权出让合同也应当对违约责任和争议解决办法作出约定。
四、《土地管理法实施条例》第四十一条还规定了集体经营性建设用地使用权出让合同备案制度及未将政府限制性要求纳入合同的，合同无效等条款。受限于篇幅，本文不再展开讨论。
综上所述，集体经营性建设用地入市制度的建立，对我国农村土地制度改革具有里程碑意义。签订集体经营性建设用地使用权出让合同是实现集体经营性建设用地入市的关键步骤，合同的签订及履行关系到集体土地所有者及拟利用集体土地进行开发建设的社会投资者的切身利益，在目前暂无其他法律法规另行规定的情况下，双方应根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《民法典》规定，签订并履行合同，以期实现合同目的及自身利益的最大化。
注释解析
① 《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
②《用最严格制度将基本国策落到实处——我国城乡建设用地节约集约利用政策回顾》，中国自然资源报。
③《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议》，全国人大法工委关于法律适用的询问答复，2004年9月22日。
④《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定：国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。
⑤ 《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确：保障性租赁住房的房源供给渠道，包括利用集体经营性建设用地、利用企事业单位自有闲置土地、利用产业园区配套用地、利用存量闲置房屋建设、利用新供应国有建设用地建设。
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》规定的居住用地分为城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地、农村宅基地农村社区服务设施用地。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020修订）》规定，城镇国有土地中居住用地的最高出让年限为七十年。
《中华人民共和国民法典物权编理解与适用》关于 “第三百五十九条，住宅建设用地使用权续期中的法律适用”规定：《物权法》制定时考虑到大多数住宅建设用地使用权期限为七十年。且目前法律法规并未对利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的土地使用年限作出规定（人民法院出版社，2021年7月第1版，第821页）。