冒充社会团体工作人员招摇撞骗的罪与非罪

引言
《刑法》第279条规定，冒充国家机关工作人员招摇撞骗的，构成招摇撞骗罪。最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法惩治招摇撞骗等违法犯罪行为的指导意见》（公通字〔2021〕21号）规定，冒充虚构的国家机关工作人员，易让他人信以为真的，也应认定为《刑法》第279条规定的“冒充国家机关工作人员”。2025年修订的《治安管理处罚法》第62条对招摇撞骗违法行为进行修改，新增“盗用、冒用个人、组织的身份、名义或者以其他虚假身份招摇撞骗的”的情形。实践中，有的行为人以虚构的具有所谓“官方背景”的社会团体等组织的名义进行招摇撞骗，该组织应认定为非法社会组织，还是虚构的国家机关，可能存在争议。该行为应认定为违反治安管理的违法行为，还是招摇撞骗犯罪行为，亦存在不同认识。本文将对此展开深入分析。
一、招摇撞骗行为罪与非罪的界分
以冒充国家机关工作人员为例，该行为是构成违反治安管理的违法行为，还是达到招摇撞骗罪定罪标准的犯罪行为，二者在行为特征上是一致的，区别主要是行为的情节和危害后果不同。构成违反治安管理的违法行为通常包括两种情形：一是，冒充国家机关工作人员招摇撞骗，但情节显著轻微，危害不大的。二是，冒充国家机关工作人员招摇撞骗，但情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。上述第一种情形与《刑法》第13条“但书”的表述一致；第二种情形构成招摇撞骗罪，依据《刑法》第37条的规定，在免除刑罚的同时可以处以行政处罚。
与前述冒充国家机关工作人员行为特征不同的是，《治安管理处罚法》第62条第三款新增了盗用、冒用他人身份、组织名义或者以其他虚假身份招摇撞骗的行为。根据全国人大法工委的有关权威解读，盗用、冒用组织名义的情形，主要是一些机构和人员，冒用党政机关和人民团体名义开展相关活动，这里的党政机关和人民团体可以是真实存在的，也可以是虚构出来的。①
值得讨论的是，冒充党政机关中国家机关以外的机构和人民团体中的人员，是违反治安管理的违法行为，还是犯罪行为？党政机关和国家机关不是一个概念，党政机关的范围明显要比国家机关的范围更加宽泛。党政机关通常涵盖的范围包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位，其中人大机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关均为国家机关。
这里首先需要明确《刑法》设置招摇撞骗罪所需要保护的法益，按照通说观点，招摇撞骗罪所保护的法益是国家机关的威信及其正常活动。②结合中国政治体制实际，从对犯罪侵害法益的实质把握出发，冒充党的机关工作人员和政协机关工作人员进行招摇撞骗活动有相当的社会危害性，应以招摇撞骗罪论处。③冒充事业单位工作人员，如果该事业单位具有法律、法规授权的公共事务管理职能，此种冒充与冒充国家机关工作人员，在影响、危害国家机关信誉和破坏管理职能上并无区别；④但如果是冒充电视台、报社的记者等事业单位人员，则应属于《治安管理处罚法》第62条第三款规定的“以其他虚假身份招摇撞骗”，属于违反治安管理的违法行为。至于冒充人民团体的定性，下文将展开分析。
二、冒充社会团体工作人员进行招摇撞骗的行为类型及认定
据民政部公布的数据，“十四五”期间，我国打击整治了非法社会组织8000余个，自2024年以来，持续推进常态化打击整治非法社会组织工作。社会组织是社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）和基金会的总称。近年来，社会团体逐渐与行政机关脱钩，但有的社会团体（比如一些协会）事实上承接了原业务主管机关转移的公共事务管理职能，其负责人任命有的还需经原业务主管机关党组织研究同意，属于《刑法》第93条第三款所规定的受委派从事公务的人员，属于国家工作人员。这就使得冒充虚构的社会团体可能呈现出与冒充虚构的国家机关相似的某些特征。在社会团体的概念之下，还有人民团体的概念，人民团体是社会团体的一部分。我国的人民团体有的是正部级，如全国总工会、共青团、全国妇联、全国工商联等，有的是副部级，如中国贸促会、中国记协、中国残联等。在非法社会组织中，伪装冒用“官方背景”，使用“中国”、“中华”、“全国”等字样命名的非法社会组织，从名称上看容易与前述一些人民团体及其内设机构混淆，存在招摇撞骗违法犯罪嫌疑。另外，因基金会、社会服务机构不具有行政主体资格，原则上不行使公权力，冒充这类组织不会侵犯国家机关的威信，故本文主要讨论的是冒充社会组织中的社会团体（含人民团体）招摇撞骗的情形。
结合非法社会组织取缔的实际情况来看，冒充社会团体工作人员进行招摇撞骗主要有以下类型：一是非社会团体工作人员冒充真实的社会团体工作人员；二是以虚构的社会团体工作人员名义开展活动；三是社会团体被撤销登记、吊销登记证书或被取缔后仍以该组织名义开展活动；四是制造假象，将虚构的非法社会团体包装成国家机关，易让他人信以为真的。前三种类型主要属于违反治安管理的违法行为，第四种情形则属于可能构成招摇撞骗罪的犯罪行为。
例如，2019年央视曾报道一起“中华民族文化艺术院”涉嫌非法社会组织的案件，这起典型案件呈现出假冒所谓的“官方背景”的非法社会组织的几个特点：一是由非法组织批准设立非法组织，“中华民族文化艺术院”的上级单位“中华人民共和国国史教育委员会”同样是没有合法登记的非法社会组织；二是使用“中华”、“中国”等字样；三是虚构该组织为副部级单位，负责人为副部级干部；四是通过邀请退休高干站台，彰显“官方背景”，实则狐假虎威；五是办公地点高大上，比如钓鱼台国宾馆；六是通过出售所谓授权代理、发展加盟、开展培训、销售产品等方式获利，实质上是行骗敛财。当然，这类行为还伴生有伪造国家机关公文、证件、印章等犯罪。另外，如果行为人同时还侵犯了他人的财产利益，构成诈骗罪的，构成招摇撞骗罪和诈骗罪的竞合，择一重罪处理。
三、易让公众误认为冒充的组织为国家机关的判断标准
对于冒用“官方背景”的非法社会团体，行为人是构成违反治安管理的违法行为，还是招摇撞骗犯罪行为，是存在疑问的。刑法之所以规定招摇撞骗罪，目的在于维护国家机关的权威及其对社会的公共管理职能，如果只是单纯冒充社会组织工作人员，不会让他人误信为国家机关的，不构成招摇撞骗罪。冒用“官方背景”的非法社会组织的罪与非罪，界分的关键在于其是否容易让公众误认为其为国家机关，侵害国家机关信誉，但是什么样的行为举止易让公众误认为其为国家机关，这个问题值得讨论。有观点指出，只有冒充公职人员后在经验上履行了相应职权，给公民造成了其具有履行公职资格的印象，才能被认定为招摇撞骗犯罪。因而，招摇撞骗犯罪与违反治安管理的招摇撞骗行为就应该以此为基准加以区别。⑤
笔者曾办理一起招摇撞骗案，系由非法组织批准设立的非法组织，负责人称该机构为副部级单位，称自己为副部级干部，在揭牌仪式上悬挂国徽，在未经依法设立的情况下介绍该机构的主管部门系国务院某直属机构，在没有真实办公场所的情况下对外声称的办公场所实为位于北京市西城区府右街的某中央国家机关所在地等，因造成恶劣社会影响，并造成被害人财产损失，被司法机关追究刑事责任。
结合人民法院案例库公布的参考案例“陈某科等招摇撞骗案”的裁判理由，认定虚构的组织是否冒充国家机关，需要考虑的因素如下：该组织办公场所选址是否与某真实国家机关为同一地址，场所是否悬挂或者在网站及有关介绍材料中印制、展示国旗、党旗、国徽，是否声称该组织具有行政管理职能或具有何种行政级别，是否声称主管部门或上级单位为国家机关，负责人是否声称自己具有党员干部身份及行政级别，我国是否存在与其名称近似的真实国家机关等，在此基础上进行综合认定。如果行为人进而有利用上述不实宣传谋取非法利益的行为，即构成招摇撞骗罪。
需要说明的是，在“陈某科等招摇撞骗案”中，陈某科等在对外招聘时说该机构属于事业单位，并非国家机关。这表明，行为人主观上只要具有冒充的故意即可，至于其声称该机构为何种性质的组织不影响犯罪故意的成立，行为人的主观供述不是判断其冒充对象的标准。人民法院基于客观主义立场，综合全案证据能够认定行为人对国家机关威信造成侵犯的，即可成立犯罪。
四、结语
当前，社会上还存在不少冒充各种身份的“招摇”行为，新修订的《治安管理处罚法》进一步完善了行为类型，织密了法网。2026年，中央纪委将“学会协会”列为深化整治腐败的新增重点方向之一‌‌，“学会协会”在法律上属于社会团体的范畴。“学会协会”这类社会团体之所以腐败问题较为突出，与其和行政权力的密切联系密不可分，这也催生了招摇撞骗违法犯罪行为多发的局面。
冒充社会团体招摇撞骗行为的定性，不能仅停留在组织名称的“形式外壳”上，而应穿透至行为实质侵害的法益。冒充具有公共管理职能的实体（包括党政机关、特定的事业单位和社会团体），并造成国家机关威信受损的，可构成招摇撞骗罪；反之，冒充纯民间性社会团体的，一般属于治安违法范畴。另外，即使存在冒充上述身份的行为进行“招摇”，但事实上并无“履职”行为，如果被害人交付财物等被骗行为与冒充身份行为无关的，也不应构成犯罪。
司法实践中，认定招摇撞骗犯罪成立的标准是非常宽松的，这给刑事辩护带来了较大的挑战。总而言之，打击此类违法犯罪，既要防止刑事打击面过大，又要精准识别那些披着“社会团体”外衣、行骗于世的“影子国家机关”，从而实现罚当其罪，有效维护国家机关的公信力与社会管理秩序。
注释与引用
① 雷建斌主编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义》，法律出版社，第208页。
② 高铭暄、马克昌主编：《刑法学》（第八版），高等教育出版社，第529页。
③ 周峰主编：《新编刑法罪名精释》，中国法制出版社，第1581页。
④ 林亚刚著：《刑法学教义（分论）》，北京大学出版社，第464页。
⑤ 金炜凯：《招摇撞骗犯罪不法内涵的反思与建构》，载《西部法学评论》2022年第6期。