行政复议中规范性文件附带审查的思考

一、基本事实
赵某于2024年3月12日入职科技公司，从事丙烯醛巡检岗位。2024年4月 29日，科技公司初次核定赵某的工伤保险，次日为其缴纳工伤保险费，从用工之日（3月12日）至初次核定时间（4 月29日）间隔48天。
2024年4月27日，赵某发生工伤事故，经认定为工伤，致残程度为伤残十级；2024年10月21日，赵某与科技公司依法解除劳动合同关系。
解除劳动合同关系后，赵某向某市社会保险事业管理中心申办一次性工伤医疗补助金待遇，但某市社会保险事业管理中心依据《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》（宁人社发〔2023〕220 号）第十四条规定，以科技公司未在赵某用工之日起30日内完成工伤保险核定为由，作出《工伤保险基金不予支付告知书》，拒绝支付赵某一次性工伤医疗补助金。
科技公司认为某市社会保险事业管理中心的行政行为认定事实错误且适用法律不当，向某市人民政府提起行政复议，申请事项包括：一是撤销《工伤保险基金不予支付告知书》并要求某市社会保险事业管理中心支付赵某一次性工伤医疗补助金；二是对《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条的合法性进行附带审查。
二、争议焦点
本案的争议焦点是某市社会保险事业管理中心依据《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条作出行政行为是否合法。
某市社会保险事业管理中心观点为：《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条规定“用工之日起30日内完成核定”是工伤保险基金支付待遇的前提，科技公司未满足该条件，故工伤保险基金不应支付赵某一次性工伤医疗补助金。
科技公司观点：本案应适用上位法《工伤保险条例》及《宁夏回族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》，而非操作规程。《工伤保险条例》第六十二条明确以“补缴费用”作为工伤保险基金支付待遇的核心条件，未对核定缴费具体时间作严苛限制；《宁夏回族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第四十三条也仅要求“参保缴费后”即由工伤保险基金支付新发生费用，未附加“30日内完成核定”等额外条件。《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条增设“30日内核定”条件，属于对上位法的限缩解释，不当增加科技公司义务、减损科技公司合法权益，与上位法规定及立法精神抵触，不应作为裁判依据。
三、解决思路和途径
1、争议解决途径。
途径一：为了充分发挥行政复议解决行政争议主渠道作用，科技公司及第三人赵某可通过行政复议程序实现权益救济。若复议机关维持初始行政行为，科技公司可在法定期限内以某市社会保险事业管理中心和复议机关为被告、赵某为第三人，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，继续通过司法程序维护合法权益。
途径二：科技公司也可直接向人民法院提起行政诉讼，要求撤销《工伤保险基金不予支付告知书》。
2、解决思路：聚焦争议焦点展开复议主张。在复议程序中，先通过法律适用论证地方规程条款的合法性问题，再明确事实层面科技公司无主观过错，最后结合待遇性质说明支付义务，请求复议机关撤销某市社会保险事业管理中心行政行为、责令支付相关待遇，并对涉案规范性文件进行合法性审查。具体如下：
（1）法律层面：通过“上位法优先”原则论证地方规程条款合法性问题。
首先，明确法律适用优先级。根据《中华人民共和国立法法》相关规定，行政法规（《工伤保险条例》）效力高于地方政府规章或规范性文件（《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》），地方性法规或政府规章（《宁夏回族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》）效力亦高于本级政府部门制定的规范性文件，某市社会保险事业管理中心应优先适用上位法规定。
其次，对比核心条款的差异。重点分析《工伤保险条例》第六十二条、《宁夏回族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第四十三条与《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条的内容冲突，指出地方规程增设“30日内核定”条件无上位法依据，属于超出权限设定义务，违反立法精神。
最后，结合立法目的进行论证。工伤保险制度的核心目的是保障工伤职工合法权益，《工伤保险条例》第六十二条“补缴费用后支付新发生费用”的规定，体现了对用人单位非故意逾期参保的包容及对职工权益的优先保护；地方规程的“30日内核定”条款实质限缩了职工享受待遇的范围，与该立法目的相悖。
（2）事实层面：围绕“合理期限参保”与“无主观过错”展开论证。梳理科技公司参保流程时间节点，对比用工之日至核定缴费的48天周期与社保经办常规流程耗时，证明时间差的合理性，排除主观故意拖延缴费的可能。强调科技公司在工伤发生后2日内（2024 年4月30日）即完成缴费，结合工伤保险基金风险控制逻辑，说明该行为未增加基金负担，进一步佐证无逃避缴费的主观意图。
（3）待遇性质层面：明确一次性工伤医疗补助金的“新发生” 属性。
结合《工伤保险条例》及地方实施办法对“新发生费用”的界定，强调一次性工伤医疗补助金的支付前提是劳动关系解除，赵某与科技公司于 2024年10月21日解除劳动合同，此时科技公司已完成参保缴费（2024年4月30日），该费用完全符合“参保缴费后新发生”的特征，应纳入工伤保险基金支付范围。
四、结论
经某市人民政府审查，因科技公司提出“对《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》（宁人社发〔2023〕220 号）第十四条合法性进行附带审查”的请求，涉及的规范性文件由宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅（以下简称“自治区人社厅”）制定，根据《行政复议法》及相关规定，某市人民政府无对该自治区级规范性文件的审查权限，故将该规范性文件审查事项及案件相关材料移交至自治区人社厅。
自治区人社厅接收材料后，对《宁夏回族自治区工伤保险经办规程（试行）》第十四条合法性进行了审核。最终，自治区人社厅未单独出具规范性文件审查结论，而是要求某市社会保险事业管理中心向科技公司（代第三人赵某）支付一次性工伤医疗补助金，基于上述支付决定已实质解决科技公司的核心复议诉求，协商要求科技公司撤回本次行政复议申请。
五、总结
本案通过“复议程序+规范性文件审查+层级监督指导”的协同方式，成功解决工伤保险待遇支付争议。复议机关及时识别权限、规范移送，自治区级主管部门同步审查文件合法性与争议实质诉求，最终以监督指令直接推动问题解决，既避免了程序空转，又高效回应了企业与职工诉求，为同类工伤保险行政争议的化解提供了可复制的实践经验。
本案明确体现“上位法优先”的核心原则。规范性文件的适用，必须以不违反上位法为前提。通过复议过程中申请附带审查规范性文件，及时、高效的实质性解决争议，从源头杜绝因机械适用不合理的规范性文件引发的行政争议。