国有公司、企业人员滥用职权罪——刑民交叉焦点问题实证分析

我国《刑法》分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中，在第一百六十五条至第一百六十九条通过设置多个连续罪名，将非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、签订履行合同失职被骗罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪等专属国有公司、企业人员的渎职类犯罪进行了系统性立法，并通过设置“国有公司、企业、事业人员失职罪”和“国有公司、企业、事业人员滥用职权罪”这两个兜底性罪名，将国有公司、企业人员的经营、管理、审批、授权、决策等全部职务行为都纳入到了刑法评价中，形成了体系严密的国企反渎职“小刑法”。
根据刘伟渊律师《国企高管妨害企业管理刑事犯罪大数据报告》，“国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪”数量占到了国企高管职务犯罪总量的28.4%；居高发罪名第二位。司法实践中，国有公司、企业人员滥用职权罪的行为给国有企业造成了巨大损失，在相关人员承担刑事责任的同时，也使得企业涉民事责任风险不断增加。本文拟通过对国有公司、企业人员滥用职权刑民交叉的判决进行实证分析，为国企挽损提供解决思路和方案。
从威科先行法律信息库中以“国有公司、企业人员滥用职权罪”“民事判决”为关键词，根据搜索到的民事判决案例并结合相关法律规定，就国有公司、企业人员滥用职权刑民交叉涉及的焦点问题分析如下：
01、如何确定国企人员滥用职权过程中“与他人恶意串通”
（一）《民法典》与《合同编通则司法解释》对“恶意串通”的规定
《民法典》第一百五十四条规定：行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。《刑法》第一百六十八条第二款也明确规定：国有公司、企业、事业单位的工作人员，徇私舞弊，犯前两款罪（滥用职权、失职）的，依照第一款的规定从重处罚。因此国企人员滥用职权处置国有资产或与他人签订合同，如果能查证双方系恶意串通，损害国企合法权益，国有企业可以以刑事判决确认的事实为依据，以恶意串通损害了国企合法权益为由，向法院起诉确认该民事行为无效，并要求返还或要求行为人就企业损失承担赔偿责任。
2023年12月5日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》（以下简称《合同编通则司法解释》）第二十三条，对恶意串通的特殊情形：即代表人或者代理人与相对人恶意串通行为进行了明确细化，该条规定对如何认定国企高管涉嫌滥用职权，与他人恶意串通具有重要意义。对第二十三条“恶意串通”规定分析如下：
1、恶意串通的主体：法人的法定代表人、非法人组织的负责人或者法人、非法人组织的代理人为一方，另一方为相对人；
2、恶意串通的情形：以法人、非法人组织名义订立合同，损害法人、非法人组织的合法权益。
3、恶意串通的法律后果：法人、非法人组织主张不承担民事责任的，法院应予支持。恶意串通的行为人（法人的法定代表人、非法人组织的负责人或者法人、非法人组织的代理人与相对人）对因此受到的损失承担连带赔偿责任。
4、恶意串通的证明责任和证明标准：对原告举证采取高度盖然性标准，只要证明行为人之间存在恶意串通高度可能性即可，将举证责任转移至相对方。
《合同编通则司法解释》第二十三条规定：根据法人、非法人组织的举证，综合考虑各种因素，人民法院能够认定法定代表人、负责人或者代理人与相对人存在恶意串通的高度可能性的，可以要求前述人员就合同订立、履行的过程等相关事实作出陈述或者提供相应的证据。其无正当理由拒绝作出陈述，或者所作陈述不具合理性又不能提供相应证据的，人民法院可以认定恶意串通的事实成立。该条规定适当降低了原告方的证明恶意串通的证明标准，将高度盖然性和排除合理怀疑的证明标准统一，明确在原告的举证满足高度盖然性标准的情况下，举证责任由合同相对方承担。
5、法院在认定恶意串通时考虑的因素：
（1）当事人之间的交易习惯
（2）合同在订立时是否显失公平
（3）相关人员是否获取了不正当利益
（4）合同的履行情况
法院并可以要求行为人就合同订立、履行的过程等相关事实作出陈述或者提供相应的证据。
（二）相关判决的裁判要旨
“恶意串通”应该着重从以下几个方面确定：
1、交易双方是否明知交易财产为涉案违法所得；
2、处分涉案财产时间与职务犯罪刑事判决时间的关系；
3、处分涉案财产是否符合一般理性人的交易选择，是否扩大了交易风险；
4、交易金额、办理抵押登记等行为是否符合交易常理，双方实际交易目的与合同基础法律关系是否一致，是否为双方的虚假意思表示。
(2021)沪03民初812号：中国兵工物资华东有限公司与黄素梅等确认合同无效纠纷一审民事判决书
法院观点：首先，从刑事裁定书中所载内容来看，悦正公司及其前股东李某等应知涉案房屋乃至悦正公司本身均系闫化强违法犯罪所得，悦正公司在此情形下，仍对外转让或变相转让财产，明显存在恶意。其次，闫化强因涉嫌犯罪被公安机关拘留的时间是2017年11月29日。而从黄素梅、悦正公司办理抵押登记的时间来看，发生在闫化强被公安机关拘留后的一周内，时间如此相近，存在双方恶意串通转移闫化强犯罪所得的嫌疑。再次，从付款情况来看，黄素梅、悦正公司均认定定金20万元系现金支付，而900万元转账也是案外人财富联公司与悦正公司之间发生，并无黄素梅本人直接支付款项的银行流水。此外，900万元如此大额的转账并无任何“附言”或用途备注。如系黄素梅抗辩所述的股权转让或购房关系，则920万元也应由李某收取而非悦正公司收取。900万元转入财富联公司银行账户同日即转出至A公司银行账户。而财富联公司、A公司恰又在本案诉讼前均已注销。最后，黄素梅自称本意是通过朋友介绍购买涉案房屋，但如此大额交易，并未选择直接进行购房交易，而是进行股权转让的方式，客观上显著放大了交易风险，也与一般理性人的交易选择不符。黄素梅、悦正公司虽抗辩已设置了抵押等风险防范机制，但与直接进行房产交易相比，纯属非必要也无法隔绝风险。综合上述疑点，本院认为黄素梅与悦正公司之间存在恶意串通，以设定抵押权的方式恶意转让涉案房屋的财产利益，减少了兵工公司可追回的财产价值，损害了兵工公司的权益。因此，黄素梅与悦正公司之间订立的《主债权合同》《房产抵押合同》应属无效。
本案中，黄素梅与悦正公司均自称双方实际交易目的是通过股权转让的方式取得涉案房屋所有权，但黄素梅与悦正公司实际向不动产登记部门所提交的却是《主债权合同》《房产抵押合同》，并以此为基础设定抵押权。《主债权合同》的基础借款关系应为双方的虚假意思表示，黄素梅实际也未向悦正公司履行出借款项的义务，该法律行为应属无效。《房产抵押合同》系从合同，在借款合同关系无效的情形下，亦应认定为无效。
02、涉滥用职权犯罪刑民交叉案件处理原则及责任承担
（一）刑民交叉案件处理原则的法律规定及演变
我国对“刑民交叉”案件处理,最早是“先刑后民”原则，以1985年最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布《关于及时查处在经济纠纷案件中发现的经济犯罪的通知》、1987年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪必须及时移送的通知》为标志。
随着最高人民法院1997年发布的《关于审查存单纠纷案件的若干规定》、1998发布的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》，明确确立了刑民交叉案件“分别审理”的原则。2014年两高一部发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》、2015年《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》均使用了“同一事实”的概念来界定刑民交叉案件“先刑后民”的边界。2019年最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）再次明确了同一当事人因不同事实分别发生民商事纠纷和涉嫌刑事犯罪，民商事案件与刑事案件应当分别审理的原则。
（二）涉滥用职权犯罪刑民交叉案件程序处理原则
1、刑民交叉案件“分别审理”是原则
最高法院《九民纪要》第十二章用专章规定了关于刑民交叉案件的程序处理。其中第128条规定了“分别审理”原则：同一当事人因不同事实分别发生民商事纠纷和涉嫌刑事犯罪，民商事案件与刑事案件应当分别审理。同时，还明确了实践中经常被“先刑后民”的5种情形应当“分别审理”，并指出对错误做法应当纠正。具体到涉滥用职权犯罪刑民交叉案件，分别审理涉及的主要有以下两种情形：
（1）行为人以法人、非法人组织或者他人名义订立合同的行为涉嫌刑事犯罪或者刑事裁判认定其构成犯罪，合同相对人请求该法人、非法人组织或者他人承担民事责任的，应当“分别审理”；
（2）法人或者非法人组织的法定代表人负责人或者其他工作人员的职务行为涉嫌刑事犯罪或者刑事裁判认定其构成犯罪，受害人请求该法人或者非法人组织承担民事责任的，应当“分别审理”
2、“先刑后民”只有在两种情形下才适用
《九民纪要》第一百二十九、第一百三十条规定：只有在以下两种情况下，处理刑民交叉案件才会“先刑后民”，一是刑民交叉案件的事实是“同一事实”；二是民事案件必须以刑事案件结果作为定案依据。
（三）相关判决的裁判要旨
国企法定代表人代表国有企业和他人签订合同，涉嫌滥用职权侵害公司权益，与他人根据合同主张合同相对方国有企业承担民事责任，是基于不同事实而分别发生的涉嫌刑事犯罪和民事纠纷，应分别进行处理。
(2020)粤民再167、168号黄海英、张浩金民间借贷纠纷再审民事裁定书
法院观点：关于公安机关正在侦办的林时楠涉嫌犯国有公司、企业人员滥用职权罪一案与本案是否基于同一事实的问题。如果林时楠构成犯罪，则其造成国有公司破产或者严重损失，侵害的是国有公司、企业财产权益和社会主义市场经济秩序，损害的是国家利益，而非黄海英、张浩金的个人利益。因此，黄海英、张浩金不是该刑事案件的被害人，不可能通过刑事诉讼程序获得救济。林时楠代表万丰公司和黄海英、张浩金签订借款合同后涉嫌侵害公司权益，与黄海英、张浩金和万丰公司签订借款合同后主张合同相对方万丰公司承担民事责任，系基于不同事实而分别发生的涉嫌刑事犯罪和民事纠纷，应分别进行处理。因此，本两案双方因借款合同产生的纠纷属于民事纠纷，人民法院应予受理。
另外，需要注意的是，《九民会纪要》第十二章的标题是“关于民刑交叉案件的程序处理”。该规定只是程序上的处理意见，民事案件与刑事案件只是在程序上分别审理，并非民事实体上必然承担全部责任。实体上是否承担责任，承担多少责任仍需要结合具体案情，看国企人员和相对人是否有恶意串通损害企业合法权益的情形，才能确定。
03、滥用职权、违反强制性规定转让国有资产的行为效力问题
在国有企业人员滥用职权罪中，违反规定办理企业改制、兼并、重组、破产、资产评估、产权交易等行为是常见的滥用职权行为，而且这些行为往往都是违反了《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等强制性规定，但是这些行为是否一定导致企业的资产转让等行为无效呢？
《合同编通则解释》第16条针对《民法典》第153条第一款，对于“哪些强制性规定不导致法律行为无效”进行了类型化的列举规定，关注强制性规定的立法目的和合同无效的社会效果，即：如果行为人承担行政或刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，可以认定合同不因违反强制性规范而无效。
上述规定也体现在最高法的裁判观点中：
1、最高人民法院（2013）民二终字第33号：联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷案
裁判要旨：关于国有资产转让需评估的规定为管理性强制性规定还是效力性强制性规定应结合具体案例判断，不能仅仅因未履行评估程序而认定国有资产转让合同无效。若相关合同不存在转让方与受让方恶意串通、以明显不合理的低价转让和受让国有资产并损害国家利益和社会公共利益的情况，则一般情况下相关资产转让合同仍属有效。
2、[(2017)最高法民申4605号]海城市西洋民政镁质材料厂、中钢集团洛阳耐火材料有限公司破产管理人买卖合同纠纷再审审查与审判监督案
裁判要旨：转让须经评估的规定属于管理性强制性规定，未经评估并不必然导致合同无效。但是，如果国有资产转让方和受让方恶意串通，未经评估，故意压低资产价格，则合同因恶意串通损害国家利益而无效。
法院观点：镁质材料厂还提出原判决适用法律错误，因案涉资产未经评估而转让，违反了《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条、第四十八条的规定，应认定《资产转让协议》无效。
对此问题，应当对前述法律规定是否属于效力性强制性规定进行审查和认定。首先，前述法律并未规定未经评估的资产转让合同即无效；其次，之所以规定国有资产转让须经评估，目的在于防止恶意低价转让国有资产，但是未经评估并不必然导致国家利益或者社会公共利益受损。因此，前述法律条文应当属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，即便违反，亦不必然导致合同无效。
注：
[1]《国企高管妨害企业管理刑事犯罪大数据报告》作者：刘伟渊