从新冠肺炎疫情看我国突发重大传染病防控立法的冲突与空白

编者按
自新冠肺炎疫情发生以来，一场全国总动员的疫情防控阻击战迅速打响。为深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央、国务院决策部署，充分发挥律师职能作用，司法部律师工作局、中华全国律师协会开展了“我为疫情防控和促进经济社会发展建言献策”活动，建纬长沙律师事务所吴海坤律师积极响应，执笔撰写了“从新冠肺炎疫情看我国突发重大传染病防控立法的冲突与空白”一文，紧密围绕当前形势，提供了有事实、有法律依据，言简意赅、条理清晰，具有建设性和可行性的分析，希望给读者带来思考与启示。
本次新冠肺炎疫情来势汹汹，虽然通过全国人民一个多月的硬核防控，局面得以基本控制，但不可否认的是，我们在本次疫情防控过程中表现出了一些不尽如人意之处，网络和媒体均有报道，笔者仅从我国对于重大传染病防控的立法与空白方面加以阐述。
我国早在1989年就颁布了《传染病防治法》，其中对于重大传染病疫情的防控就有规定，2003年“非典”疫情防控，《传染病防治法》发挥了重要作用，但也暴露出明显的不足和缺陷，主要在于对传染病暴发流行的监测、预警、信息通报、经费保障等方面；抗击“非典”之际，2003年5月9日，国务院在短短二十几天时间内就制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年，针对“非典”暴露的不足，国家对《传染病防治法》进行了大幅修订。2007年，国家颁布了《突发事件应对法》。
《突发事件应对法》第3条规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
2020年1月20日，国家卫健委将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，2020年1月31日，世界卫生组织将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公卫生事件”。
毫无疑义，新冠肺炎属于突发重大传染病，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》成为新冠肺炎疫情防控的主要法律法规依据。
笔者认为，本次新冠肺炎疫情防控过程中，暴露出一些以上三部法律法规存在立法冲突与空白之处。
一、三部法律法规对于疫情防控指挥机构的设立规定不一致，国家应设立常设指挥机构应对非常态管理，确保突发事件的及时应对
《突发事件应对》第8条规定：国务院设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作，县级以上地方人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府部门和下级政府开展突发事件应对工作，根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。《突发公共卫生事件应急条例》第3条、第4条规定，突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，省级人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，领导、指挥应急处理工作。《传染病防治法》第5条、第6条规定各级人民政府领导传染病防治工作，县级以上卫生行政部门负责本行政区域内传染病防治工作，其他部门在各自职责范围内负责传染病防治工作，未规定针对突发重大疫情防控设立指挥机构。
新冠肺炎疫情发生后，国务院设立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，2020年1月25日，中央政治局常委会决定成立中央应对新冠肺炎疫情领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。各省、市、区县也都成立新冠肺炎疫情防控工作领导机构，一般命名为新冠疫情防控指挥部，极少数命名为突发公共卫生事件应急指挥部。这些机构都是为应对新冠疫情而临时设立，在发挥作用时会慢人一步。
《突发事件应对法》第8条规定的各级人民政府突发事件应急指挥机构，应指常设机构，而《突发公共卫生事件应急条例》第3条、第4条规定的应急处理指挥部，已明确为突发事件发生后成立的临时机构，且仅在国家和省级人民政府成立。严格来说，《突发公共卫生事件应急条例》是《突发事件应对法》的下位法，由于《突发公共卫生事件应急条例》是应对非典的紧急立法，所以在突发重大传染病防控方面，形成了先有下位法，再有上位法的独特现象。
笔者认为，《突发事件应对法》第4条规定的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，是符合突发事件应对的体制。而设立常设机构承担非常态管理职责，方可在突发事件发生时处变不惊，快速应对。
因此，《突发公共卫生事件应急条例》应根据《突发事件应对法》进行修订，一是设立突发公共卫生事件应急处理常设指挥机构，二是突破仅在国务院和省级人民政府设立的限制，地方各级人民政府均设立相应机构。《传染病防治法》对于突发重大传染病的防治，也应规定各级人民政府设立统一指挥机构，保持与《突发事件应对法》的规定一致。
2018年，根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》，国务院设置应急管理部，地方人民政府也相继设置应急管理厅、局。各级应急管理部门的主要职责包括组织编制应急预案，指导应对突发事件工作，但目前应急管理部门职责限于安全生产、自然灾害类应急救援工作。
笔者建议，将各级应急管理部门确定为各级人民政府应对突发事件的常设指挥机构，并将突发公共卫生事件与社会安全事件应急救援纳入应急管理部门的职责，统一由应急管理部门承担突发事件的预案演练、监测报告、信息发布和预防控制指挥职责。
二、立法对于防控措施的决定机关不一致，对于突发重大传染病疫情防控措施的决定，应当简化事前申报，着眼于事中事后监管
根据《突发事件应对法》第49条第（二）项、第（四）项的规定，公共卫生事件发生后，人民政府可以采取迅速控制危险源、封锁危险场所、划定警戒区、实施交通管制、限制使用有关场所和中止人员密集的活动等控制和保护措施，但根据《传染病防治法》第41条、42条、43条的规定，对场所和人员实施隔离措施、限制或停止人员聚集活动、封闭场所、宣布疫区时，需报上一级人民政府决定，对疫区实施封锁需由省级人民政府或国务院决定。
《突发事件应对法》与《传染病防治法》对于重大传染病防控措施的决定机关有明显差异，可能是造成本次新冠疫情未能及时有效控制的原因之一。
笔者认为，突发重大传染病具有突发的特性，而且传染速度大、范围广，因此在采取防控措施时，应当机立断，切不可贻误最佳防控时机。
《突发事件应对法》目的在应急，侧重于效率，其规定的由当地人民政府决定采取防控措施，更有利于控制传染源、切断传播途径。
《传染病防治法》规定采取防控措施需报上级人民政府决定，在突发情形下会影响到防控效率。并且，即使当地人民政府的决定不妥，根据《国务院组织法》第3条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，国务院和上级人民政府可以改变或撤销。
因此，笔者建议，《传染病防治法》在对突发重大传染病采取防控措施的决定机关，应予以修订，与《突发事件应对法》的规定保持一致。
三、其他有关突发重大传染病防控措施的立法空白
第一，此次新冠肺炎疫情发生后，湖北部分地区特别是武汉实施了严格的防控措施，如封闭小区、限制人员外出，外出必须戴口罩等，还有很多地区对进入本地区的非病人、病源携带者和密切接触者也采取隔离措施等，这些防控措施有其必要性，但缺乏法律规定，实施过程中也遭遇不少挑战。
笔者建议，《传染病防治法》第42条第一款增加两项，“（六）要求来自疫区或疫情高风险区的人员在指定地点进行医学观察；（七）要求进入公共场所的人员采取防止传染病扩散的防护措施。”为人民政府根据实际情况采取防控措施提供法律依据。
第二，本次新冠肺炎疫情一系列防控措施造成了人民群众的生活不便，如封闭小区造成居民日常生活受到影响，外出务工人员被当地要求隔离但无处栖身，还有封锁城市和交通后有货车司机滞留高速无家可归等，因此有必要立法对此现象予以规避。
《突发事件应对法》第51条规定：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”但此规定存在欠缺，一是应急措施限于严重影响国民经济正常运行时，二是采取措施的机关是国务院或授权主管部门，笔者建议将此条款修订为：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行和人民群众基本生活需要时，当地人民政府应当采取保障、控制等必要的应急措施，最大限度地减轻突发事件的影响。”