产业引导基金系列专题之六：多重监管下的政府出资产业投资基金

摘 要
2017年1月13日，国家发展改革委员会（下称“发改委”）出台了关于印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）（下称“发改委《暂行办法》”）的通知，以及配套规定《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号），该规定于2017年4月1日起实施。上述规定旨在优化政府投资方式，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持的领域和产业。发改委《暂行办法》中发改委对政府出资产业投资基金作出了特别规定，与中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）、中国基金业协会（下称“中基协”）及财政部的规定存在部分不同，包括登记备案、审查公开、投资运作等内容。北京市道可特律师事务所私募基金团队现对上述监管差异进行梳理分析。
从性质上来说，一方面政府出资产业投资基金是私募基金，应当受到证监会以及中基协的自律管理。另一方面政府出资产业基金涉及政府出资，同时应当受到发改委和财政部的监管。因此，产业基金与其他私募基金相比，面临着更加复杂的监管要求。
01、关于备案登记
按照发改委《暂行办法》的规定，政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投基金。相比于一般私募基金，政府出资产业投资基金的资金来源有其特殊性，包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。该主体特殊性使得《暂行办法》对政府出资产业投资基金的备案登记有特殊要求。
（一）备案
政府出资产业投资基金作为私募投资基金的一种，首先应按照证监会公布施行的《私募投资基金监督管理暂行办法》（下称“证监会《暂行办法》”）、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》的规定，向中基协提交相关材料，办理基金备案手续。
（二）登记
发改委《暂行办法》规定了政府出资产业投资基金特殊登记程序，除在中基协备案外，还需在政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。具体是指：
发改委《暂行办法》第十二条规定国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。由此可见，政府出资产业投资基金主管部门包括国家发改委及地方发改委，登记系统包括全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统及地方各区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统，登记主体包括中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金及地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金。
发改委《暂行办法》第十二条及第三十九条要求中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后20个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。如果政府出资产业投资基金未按照规定的要求登记，发展改革部门应当督促该基金在20个工作日内办理登记，逾期未登记的将被作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并予以公告。由此可见，政府出资产业投资基金登记时间为基金募集完毕后20个工作日内，该规定于证监会对一般私募机构的规定相一致。如果未按时登记，发改委将予以处理公告。就发改委《暂行办法》目前的规定来看，政府出资产业投资基金未办理登记的，除了被公告外无其他处罚措施，但未来国家发改委可能发布相关文件，强化未登记的法律责任。
另外，根据《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）第四条的规定，国家发改委授权并指导中央国债登记结算有限责任公司开发、运行登记系统，负责对基金信用信息进行登记确认、数据保管和统计分析等。
（三）审查公开
除进行备案、登记外，发改委《暂行办法》要求政府出资产业引导基金应当进行符合性审查。具体是指：
发改委《暂行办法》第十四条规定政府出资产业投资基金登记后，由发展改革部门在30个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。需要注意的是，对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。
02、关于投资运作
虽然发改委《暂行办法》对财政部公布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）（下称“210号文”）、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，以及证监会《暂行办法》进行了细节补充，但是在投资领域、提供融资担保范围等方面存在不同要求，地方政府相关法律法规对上述问题的理解和规定也存在差异，主要体现在：
（一）投资领域
发改委《暂行办法》第二十四条规定，政府出资产业投资基金投资领域主要集中在七大领域，即非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域以及创业创新领域。
财政部210号文第七条规定，政府投资基金投资领域集中在四大领域，即支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务领域。
证监会及中基协等对投资领域方面相对无明确的限制要求。
上述情况表明，发改委思路为重点投资国家鼓励的产业方向、基础设施方向等，侧重新兴产业、先进制造业等，财政部思路为帮扶存在市场失灵的关键领域和薄弱环节。
（二）投资形式
发改委《暂行办法》第二十五条规定政府出资产业投资基金投资形式主要包括：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。并且要求，基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。
财政部210号文对于政府出资产业投资基金投资形式及闲置资金使用等暂相对无明确的要求。
证监会《暂行办法》第二条规定私募基金财产投资形式包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。
（三）投资限制
发改委《暂行办法》第二十六条规定政府出资产业投资基金投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。并且，不得开展以下业务、从事以下行为，包括不得名股实债等变相增加政府债务的行为、不得公开交易类股票投资（以并购重组为目的的除外）、不得直接或间接从事期货等衍生品交易、不得为企业提供担保（为被投资企业提供担保的除外）以及不得承担无限责任的投资。
财政部210号文对于具体的投资规模或投资集中度无明确要求。但是禁止政府投资基金开展以下业务、从事以下行为，包括不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；不得向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；不得吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；不得进行承担无限连带责任的对外投资；不得发行信托或集合理财产品募集资金；以及不得从事其他国家法律法规禁止从事的业务。
证监会及中基协对于投资集中度及投资限制性行为方面相对无明确要求。
上述情况表明，上位法监管思路及目的的不同导致上述差异的存在，地方监管机构根据不同的理解出台了各自的地方政府出资产业投资基金管理规定，并且将根据区域规划、区域政策、产业政策等适时调整相关投资运作规定，并不定期发布基金投资运作指导意见等。
03、总 结
政府出资产业投资基金作为政府引导社会资本发展国家经济的重要举措，面临着发改委、财政部、证监会、中基协等多重监管的情况。政府出资产业投资基金管理人及相关社会资本投资者在实际运营基金时需注意综合考虑各部门、机构出台的相应监管文件，及时在发改委登记审查，并与当地地方政府沟通确认投资领域、形式、限制等，以确保符合国家及地方层面规定，合法合规经营。