国有企业采购合规要点

国有企业采购可以分为项目化采购和经营性采购，其中：项目化采购是以满足某一项目建设需要为目的的采购活动；经营性采购是以满足企业日常生产经营需要为目的的采购活动。因为国有企业占有国有资产，便涉及到一些问题，比如国有企业采购是否适用政府采购规定，国有企业采购是否必需通过招投标方式进行，等等。本文拟就国有企业采购涉及到的相关规定进行梳理分析，以便读者能够进一步了解国有企业采购。
一、国有企业采购不适用政府采购法规定
《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》（简称“《政府采购法》”）第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
国有企业不属于国家机关、事业单位和团体组织的范围，因此，国有企业采购不适用《政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第六百五十八号）的规定。
国有企业为什么没被纳入政府采购范围呢？立法者应是考虑到国有企业总量规模大，为了保证国有企业经营自主权的落实，所以国有企业并未被纳入《政府采购法》的适用范围。
需注意的是，国有企业虽未被纳入《政府采购法》的适用范围，但为了规范企业采购行为，提高国企采购资金的使用效益，大量国有企业在采购时都比照《政府采购法》的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等政府采购方式进行采购。
二、国有企业采购适用的相关法律规定
除本部分列举的特殊采购项目及特殊类型国有企业采购等情形外，现行法律规定并未就国有企业采购作出具体的规定，仅作出了一些原则性规定，比如，《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号）就规定：“持有国有资本的各类非金融企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行。”
（一）国有企业工程建设项目采购规定
1.必须进行招标的工程建设项目采购
在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》（以下简称“《招标投标法》”）的规定。《招标投标法》的调整范围是我国境内进行的招标投标活动，但在我国境内开展政府采购货物和服务招标投标活动，适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）。国有企业采购如是通过招标形式进行的，必须按照《招标投标法》的规定进行。但是，这并非意味着国有企业采购必须通过招标形式进行，只有必须进行招标的工程建设项目及其服务才必须通过招标形式进行。
根据《招标投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。工程，则是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等。与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。
需要说明的是，《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）第二条规定，《招标投标法》第三条中所称的“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”包括：
（一）使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10%以上的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。
对于《必须招标的工程项目规定》第二条至第四条[1]规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：
（1）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。
2.特殊工程建设项目招标采购的招标方式要求
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019修订）第八条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标；但有下列情形之一的，可以邀请招标：
（1）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；
（2）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。[2]
对于采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大，采取邀请招标方式的，如果该项目属于按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，应由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定；对于不需要履行项目审批、核准手续的其他项目，由招标人申请有关行政监督部门作出认定。
需注意的是，对于国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件，且招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。
3.工程建设项目货物招标的特别规定
根据《必须招标的工程项目规定》，《招标投标法》第三条规定的必须进行招标的工程建设项目，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的，必须招标。需注意的是，同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到《必须招标的工程项目规定》规定标准的，必须招标。
对于符合《必须招标的工程项目规定》规定的范围和标准的，需按照《工程建设项目货物招标投标办法》的规定执行，必须通过招标选择货物供应单位。
（二）国有企业进行机电产品国际招标投标活动规定
国有企业在中华人民共和国境内进行机电产品国际招标投标活动，适用《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号）的规定。
机电产品国际招标投标活动，是指中华人民共和国境内的招标人根据采购机电产品的条件和要求，在全球范围内以招标方式邀请潜在投标人参加投标，并按照规定程序从投标人中确定中标人的一种采购行为。所谓机电产品，是指机械设备、电气设备、交通运输工具、电子产品、电器产品、仪器仪表、金属制品等及其零部件、元器件。
1.必须通过国际招标方式采购的情形
通过招标方式采购原产地为中国关境外的机电产品，属于下列情形的必须进行国际招标：
（1） 关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业等项目中进行国际采购的机电产品；
（2） 全部或者部分使用国有资金投资项目中进行国际采购的机电产品；
（3） 全部或者部分使用国家融资项目中进行国际采购的机电产品；
（4） 使用国外贷款、援助资金项目中进行国际采购的机电产品；
（5） 政府采购项目中进行国际采购的机电产品；
（6） 其他依照法律、行政法规的规定需要国际招标采购的机电产品。
商务部负责制定、调整并公布前述所列项目包含主要产品的国际招标范围。
已经明确采购产品的原产地在中国关境内的，可以不进行国际招标。必须通过国际招标方式采购的，任何单位和个人不得将上述项目化整为零或者以国内招标等其他任何方式规避国际招标。
2.可以不通过国际招标方式采购的情形
（1） 国（境）外赠送或无偿援助的机电产品；
（2） 采购供生产企业及科研机构研究开发用的样品样机；
（3） 单项合同估算价在国务院规定的必须进行招标的标准以下的；
（4） 采购旧机电产品；
（5） 采购供生产配套、维修用零件、部件；
（6） 采购供生产企业生产需要的专用模具；
（7） 根据法律、行政法规的规定，其他不适宜进行国际招标采购的机电产品。
（三）国有金融企业集中采购规定
国有金融企业集中采购，是指国有金融企业以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为。
1.适用规定
国有金融企业集中采购，适用财政部于2018年2月5日发布的《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9号）。国有金融企业包括所有获得金融业务许可证的国有企业，以及国有金融控股公司、国有担保公司和其他金融类国有企业。按现行法律法规实行会员制的金融交易场所也参照执行《国有金融企业集中采购管理暂行规定》。
2.国有金融企业集中采购范围
国有金融企业可参考省级以上人民政府定期发布的集中采购目录及标准，结合企业实际情况，制定本企业的集中采购目录及限额标准。
国有金融企业应依据国家有关法律法规和本规定，制定企业内部集中采购管理办法，企业内部集中采购管理办法，应至少包括以下内容：
（1）明确公司集中采购范围，以及不同采购方式的具体适用情形；
（2）实施集中采购的具体程序，包括编制采购计划、采购项目立项、编制采购需求、实施采购、签订合同、采购验收、资金结算、档案管理等；
（3）明确集中采购活动的内部监督检查主体及职责；
（4）对违法违规和违反职业道德等人员和单位的处理处罚措施等。
3.国有金融企业集中采购的执行
国有企业负责编制企业的采购计划，国有金融企业应按采购计划实施集中采购，并纳入年度预算管理。计划外的集中采购事项，应按企业内部相关规定报批。采购计划的重大调整，应按程序报集中采购管理委员会审议。
国有金融企业可指定具体业务部门或根据实际设立集中采购日常管理机构，具体实施集中采购活动。根据集中采购项目具体情况，国有金融企业可自行采购或委托外部代理机构办理采购事宜。
4.国有金融企业集中采购方式
根据《国有金融企业集中采购管理暂行规定》第十八条规定，国有金融企业集中采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价，以及有关管理部门认定的其他采购方式。
对纳入集中采购范围的采购项目，国有金融企业原则上应优先采用公开招标或邀请招标的方式。需要采用非招标采购方式的，应符合《国有金融企业集中采购管理暂行规定》的要求，并在采购活动开始前，按企业内部集中采购管理规定报批。
国有金融企业采用公开招标、邀请招标方式采购的，应依法组建评标委员会负责采购项目评审；采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式采购的，应参照政府采购的相关要求并结合本单位实际，成立谈判、磋商或询价小组。
（四）地方国有企业采购的特别规定
对于地方国有企业的采购行为，有地方特别规定的，需遵照地方性规范执行。例如：
1．为了规范厦门市人民政府国有资产监督管理委员会所出资企业及其全资、控股企业物资采购行为，促使企业加强物资采购管理，降低生产成本，防止国有资产流失，厦门市人民政府国有资产监督管理委员会于2008年6月10日印发了《厦门市人民政府国有资产监督管理委员会关于规范所出资企业物资采购管理的指导意见》（厦国资企〔2008〕170号）。
2.《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市2012年市级政府集中采购目录及限额标准的通知》（合政办秘〔2012〕14号）中就明确，市属国有企业采购参照本通知执行。
3.温州市人民政府于2012年8月3日印发了《温州市国有企业采购管理办法（试行）》（温政发〔2012〕70号），对国有企业使用国有资金以合同方式有偿取得国有企业采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物和服务，作出具体规定。
4.福州市人民政府于2018年4月4日印发了《福州市国资委所出资企业大宗物资集中采购实施办法（试行）》（榕政办〔2018〕80号），对福州市人民政府国有资产监督管理委员会依法履行国有资产出资人职责的企业及其全资、控股子企业的大宗物资采购活动作出规定，明确大宗物资采购原则上采用招标采购方式，但是，采购大宗物资采用招标或非招标适用的范围，由企业自身根据法律法规、市场情况及自身实际明确。不具备招标采购条件的，根据制度规范或经履行企业内部决策程序后，可采用询价采购、竞争性谈判采购和单一来源采购等非招标采购方式。
5.山东省国资委于2018年7月10日印发了《山东省省属企业阳光采购监督暂行办法》（鲁国资财监〔2018〕1号），适用于山东省国资委根据省政府授权依法履行出资人职责的省属企业及其各级权属企业的物资、工程建设项目和社会服务等采购活动。需注意的是，采购人可根据成本效益原则，自主采购或委托服务平台代理采购。山东省属企业要依据采购、招投标等法律法规，规范组织实施采购，应将招标采购作为主要采购方式，并规范各种采购方式的适用范围和工作程序，参照相关法律法规，组建评标委员会或成立谈判、询价小组等负责项目评审。省属企业负责制定阳光采购管理制度，明确企业纳入服务平台阳光采购的范围以及不同采购方式的具体适用情形。对于纳入服务平台阳光采购范围的，需通过服务平台进行采购。这里的服务平台是指由山东省公共资源（国有产权）交易中心（山东产权交易中心）建设运营，为省属企业实施阳光采购搭建的第三方综合性服务平台。
6.重庆市国资委也于2019年6月10日印发了《关于规范国有企业大宗物资采购的指导意见》（渝国资发〔2019〕5号），明确大宗物资采购应遵循依法合规、集体决策、保障供给、降低成本、预防腐败、公开透明、集中统一和分级负责相结合的原则。
三、国有企业采购适用的非强制性行业规范
国有企业的采购兼具公共采购和企业采购的双重属性，公共采购主要是靠法律法规予以规范，企业采购则主要是通过企业制度予以规范。国企采购既关系企业的经济效益和发展前景，也关系到国有资产的保值增值，更是社会舆论和民众普遍关注的热点问题。
国有企业采购因其业务的多样性、监管的统一性及全球化采购的发展需要，除境内依法招标采购外，还需要通过自律性的行业标准进行规范和提升。为此，2019年3月18日，中国物流与采购联合会发布公告，批准发布《国有企业采购操作规范》，自2019年5月1日开始实施。《国有企业采购操作规范》由国家电网有限公司、招商局集团、中国航空集团有限公司、北京首创股份有限公司、广东粤港供水有限公司、内蒙古蒙牛乳业(集团)股份有限公司、中国公共采购有限公司等企业参与起草，主要规定了国有企业的采购流程和通用要求，以及各种采购方式的通用条件和程序规则，适用于国有企业在中国境内开展的非依法必须招标项目的采购活动。
需注意的是，《国有企业采购操作规范》是行业推荐性自律规范，属于团体标准，不具有强制适用性。除依法必须进行招标的工程、货物和服务以外，其他自愿进行招标、非招标，以及招标失败后依法不再招标的各种采购活动，均可采用《国有企业采购操作规范》中的各类采购方式。
可以说，《国有企业采购操作规范》的发布，有效填补了当前国有企业采购相关行业标准缺失的空白，为广大国有企业加强内部管理提供了参照和依据，为推动行业主管部门就国有企业采购管理进行部门立法奠定了基础。
注 释
[1]《必须招标的工程项目规定》第二条全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：
（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；
（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。
《必须招标的工程项目规定》第三条使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：
（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；
（二）使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
《必须招标的工程项目规定》第四条不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。
[2]目前，国家没有对“比例过大”的标准进行具体规定，实践中的执行缺乏可操作性，因此“采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大”这个条款很少适用。