阴阳环评文件：警惕第三方环保公司埋雷

根据《环境影响评价法》第二十五条规定，“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”因此，企业建设项目应当依法编制环境影响评价文件（简称“环评文件”），并应当在开工建设前将环评文件报有审批权的环境保护行政主管部门（简称“环保部门”）审批。然而，作为项目建设单位的企业，通常不具备环境影响评价技术能力，所以多将环评文件的编制及报批事项外包给从事环境影响评价工作的单位（俗称“第三方环保公司”）。现实中，环评文件经审批后，通常环保部门会存档一份备查，第三方环保公司另向企业提供一份，供企业用于办理后期相关监管环节的手续。环保部门向企业出具批复文件，以此表明环评文件已经过审批。但由于批复文件并不会详细载明环评文件内容，因此，如第三方环保公司提交给环保部门的环评文件与提供给企业的环评文件不一致，则企业可能会在不知情的情况下构成违法，面临行政处罚的风险。
案情概要
2013年，A企业拟投资建设某空心砌块项目，将项目环评文件的编制及报批外包给第三方环保公司B公司。
2017年6月，B公司完成环评文件编制，一式两份。随后并代A企业向环保部门报批。
2018年4月，环保部门作出批复，并留存一份环评文件存档。B公司将另一份环评文件提供给A企业，用于办理后期相关手续。
2019年12月，项目竣工，并于2020年6月通过“三同时”验收。
2020年11月，A企业填报排污登记，取得排污许可证。填报时提交了环评批复文件及其自持的环评文件。
2020年12月，A企业注册省危废动态管理平台账号获批，注册时上传提交了环评批复文件及其自持的环评文件。平台中A企业“允许处理污泥”栏目显示，A企业可处理包括含氟化钙污泥等5种污泥。
2021年，A企业通过省危废动态管理平台接收污泥，于2022年开始使用污泥用于生产。
2022年4月，环保部门开展污泥处置单位专项执法检查，将A企业列为污泥处置单位，并对A企业提出整改要求——“规范建设污泥库，并配套建设大气污染防治设施”。
2023年2月8日，环保部门对A企业进行现场检查，要求A企业提供环评文件。执法人员经调取环保部门存档的环评文件对比，发现两份环评文件载明的主辅料内容不一致，其中，A企业自持的环评文件包含污泥，环保部门存档的环评文件不包含污泥。
2024年2月26日，环保部门对A企业作出罚款35万元的处罚决定。环保部门认为，A企业获批环评文件中不包含可使用污泥内容，其使用污泥的行为导致其项目性质发生变化，其行为构成应当但未依法报批环评文件，且在需要配套建设的污染防治设施未建成的情况下投入生产（即“未批先建”和“未建先投”），分别违反了《环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。
A企业不服，提起行政复议，要求免于或减轻处罚。复议机关维持了处罚决定。A企业遂又提起行政诉讼，请求撤销处罚决定及复议决定，主张免除或减轻处罚。
最终，本案在一审阶段调解结案，降低了处罚金额。
代理思路
本案能取得降低处罚金额的代理效果，主要系从“过罚相当”和“信赖保护”两个原则进行发力。
过罚相当原则，是指行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相适应，要避免“小过重罚”“重过轻罚”。本案涉及的是“小过重罚”。在本案中，A企业构成违法的起因是两份环评文件不一致，A企业对此是否存在主观过错成了争议的焦点。A企业主张，环评文件的编制和报批全部外包给了B公司， B公司提交给环保部门的环评文件其未经手，对于两份环评文件不一致其主观上并不知情，不具有主观过错。环保部门则认为，“谁的材料谁负责”，A企业作为项目法定责任主体，其主观上应当知道环评文件的内容，对出现两份环评文件不一致的情形，A企业具有不可推卸的责任，故对于A企业无主观过错的说法不予采信。
笔者在代理该案后，从主观动机、接收及使用污泥的方式（非隐蔽性、始终处于监管之下）及导致违法行为发生的各因素原因力大小等方面展开论述，强调A企业主观上无主观故意，即使存在过失，其过失对于导致违法行为发生的原因力也是较小的，因此，对A企业的处罚应区别于“故意违法”，应相应减轻处罚。
信赖保护原则，是指行政机关对做出的行为应当守信用，不得随意变更已经生效的行政行为。换言之，行政机关作出的行政行为应具有确定力，行政相对人基于对行政机关所作行为的信赖而开展相关活动的，与之有关的利益应当受到保护，行政机关不能再转过头对行政相对人进行处罚。在本案中，两份环评文件不一致仅是“违法”的起因，并未直接导致“违法”。事实上，直到2021年A企业通过省危废平台接收污泥，此时“违法事实”的拼图才全部“拼接完成”，也直到此时，A企业才构成违法。需要说明的是，从2018年的环评报批到2021年的接收污泥，A企业需要依次经过“三同时”验收、申领排污许可证、注册省危废平台等监管环节，在该等环节中，环保部门从未对其提交的环评文件（含污泥内容）提出过异议，且作出了“同意通过验收”“发放许可证”及核准注册平台账号等官方认可行为。A企业基于对环保部门官方行为的信赖才认为自身可以合法使用污泥，所以才作出通过省危废平台接收污泥的行为。那么，在此情形下，按照信赖保护原则，环保部门不应再对A企业使用污泥的行为进行处罚，或至少应减轻处罚。
风险提示
1、事务可外包，但责任不能外包。企业在委托第三方环保公司编制和报批环评文件时，务必仔细审核环评文件，警惕第三方环保公司埋雷。
2、在将环保文件的编制及报批外包给第三方环保公司时，务必：①签订书面委托合同；②合同须详细载明项目的基本信息；③约定明确的违约责任；④环评文件交付留痕。如果因第三方环保公司编制的过错导致企业被处罚，则企业可向第三方环保公司追偿。
3、企业在面临行政处罚时，在行政机关立案调查时即可咨询专业律师，请律师尽早介入处理，有利于取得更好的处理效果。