向地方国有企业划转公租房资产的合规性分析

No.1公租房资产的性质认定
公租房资产的定义：
《公共租赁住房资产管理暂行办法》规定：本办法所称公租房资产，是指地方政府住房保障主管部门持有的，纳入城镇住房保障规划和年度计划，向符合条件的保障对象提供的住房。公租房资产包括公租房项目中的住宅，以及配套的非住宅资产（公共用房、经营性用房、车位、设施设备用房等房屋建筑物）。
No.2公租房资产划转的法律规定
《公共租赁住房资产管理暂行办法》第二十条：由于机构职能调整或住房保障工作需要，公租房资产在不同行政事业单位之间进行划转的，划出方应报同级财政部门审核后报同级人民政府批准。
《公共租赁住房资产管理暂行办法》第三十条：对产权登记在国有企业，由地方各级住房保障主管部门控制或管理的公租房资产，地方各级住房保障主管部门不进行会计核算，但应将其相关信息录入公租房资产信息管理系统。
《公共租赁住房资产管理暂行办法》第三十四条：对产权登记在国有企业，由地方各级住房保障主管部门统一管理的公租房资产，地方各级住房保障主管部门应参照第三十二条有关将其资产报告作为附件随本部门的资产报告报送同级财政部门。
从以上文件分析可知，在机构职能调整或住房保障工作需要的情况下，公租房资产可以在不同行政事业单位之间进行划转，且划出方须报同级财政部门审核后报同级人民政府批准。但关于行政事业单位登记的公租房资产能否向地方国有企业划转，目前存在不同观点。
No.3公益性资产的认定及禁止性规定
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）关于“公益性资产”的定义：“为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产”。
公益性资产包括：公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等。
其中，发改委、财政部等部门联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定：地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）规定：地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。
结合公益性资产相关规定，有观点认为：公租房资产属于公益性资产，按照文件规定，不得将该资产注入地方国企。另有观点认为可以实施划转的，其主要理由是：一、《公共租赁住房资产管理暂行办法》（财资〔2018〕106号）提及允许公租房资产在不同行政事业单位之间进行划转的。但是，没有说公租房不能划转至融资平台或国企。二、保障房不是公益性资产，国发〔2010〕19号）等相关规定，公益性资产不得作为资本注入融资平台公司，其中，“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。但是，上述文件仅提及学校、医院等范例，并未提及保障房，认为保障房不是公益性资产。
笔者通过检索其他地区的公租房资产划转相关公开报道，其中自2017-2022年以来，湖南省、安徽省、甘肃省、上海市等地区确实存在类似的资产划转案例。
需要注意的是：
2023年6月26日，审计署向全国人大常委会报告《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时提出：“针对重点审计的11省住房租赁市场发展、公租房、保障性租赁住房等相关资金481.97亿元。发现的主要问题之一：违规利用公租房抵（质）押融资。政府持有的公租房按规定不得作为融资抵押物和担保物。但至2022年6月底，5省10个地区刻意规避要求，将持有的公租房先以无偿注入、收益权转让等方式交给地方融资平台或国有企业，再由企业以固定资产或租金等收益权质押融资157.5亿元”。
总结：
对于地方政府住房保障主管部门持有的公租房资产能否划转至地方国有企业，主要障碍在于对公租房是否属于公益性资产的认定存在争议，关于公租房资产是否属于公益性资产，据现有公开文件政策检索未见释明。实践中虽有地方政府划转的真实案例，但从2023年6月26日审计署向全国人大常委会报告内容理解来看，审计署对地方政府实施资产划转行为本身未作评价，但明确了政府持有的公租房按规定不得作为融资抵押物和担保物，将持有的公租房先以无偿注入、收益权转让等方式交给地方融资平台或国有企业，再由企业以固定资产或租金等收益权质押融资属于违规行为。
风险与提示：
公租房资产利用有一定的限制，根据《公租房资产管理暂行办法》（财资〔2018〕106号）规定，任何单位不得将其作为融资抵押物，也不能以公租房资产进行任何形式的担保。
如确有必要实施公租房资产划转，在划转过程中，注意做好相关划转的程序性工作，遵循资产清查摸底、资产核查评估、资产产权划转、运营管理交接、资产产权办理、管理体系建立等程序。地方国有企业获得公租房资产产权后，注意不能为融资目的，以公租房资产进行抵押或者担保等。