路网工程PPP运营模式及社会资本进入方式

前 言
一般情况下，按照城市综合交通规划的统一部署,路网工程建设可能包括高速公路、市政道路、地下综合管廊等具体项目，对于不同项目的PPP运营模式及社会资本的进入方式，也各有不同。
一、项目采用具体投资运作模式的分析
（一）不具有经营收益的PPP项目
从项目类型上看，市政道路一般不具有产生经营收益的性质。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，可以采用政府付费（Government Payment）方式，即由政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。根据财政部、住建部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》的规定，道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式。
因此，对于不具有经营收益的PPP项目，可以采用社会资本或项目公司负责筹措资金并进行建设施工、养护管理，由政府进行政府付费的方式操作。
（二）具有经营收益的PPP项目
1 收费公路
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，可以采用建设－运营－移交（Build－Operate－Transfer，BOT）方式，即由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。项目采用使用者付费＋可行性缺口补助的方式，其中，使用者付费（User Charge）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助（Viability Gap Funding）是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
2 地下综合管廊
根据财政部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》、发改委《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的规定，建议将地下综合管廊的运营进行整体打包作为独立的PPP项目，便于取得中央财政支持、发行专项债券。
从地下综合管廊的工程施工来看，可采用社会资本或项目公司建设－运营－移交的方式，在建设期间与相应的市政道路、公路进行配合施工；也可由相应的市政道路、公路PPP项目社会资本负责建设，政府以委托运营或转让－运营－移交的方式与社会资本合作。
委托运营（Operation & Maintenance），是指政府将存量公共资产的运营职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。采用该种方式的优势在于用户服务仍由相关单位负责，能够有效保持用户服务质量，但可能会因地下综合管廊产权权属影响社会资本或项目公司进行债券发行。
转让－运营－移交（Transfer－Operate－Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。该方式更能够满足社会资本或项目公司进行债券发行的相关条件，且政府能够通过有偿转让收取价款，减少资金沉淀产生的成本增加，但可能会因其他市政道路等项目推进阶段不一影响转让的整体性，且需特别关注用户服务质量。
二、社会资本进入方式的分析
根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定，PPP项目的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。具体采购方式的选定，需要根据项目实际情况及是否由社会资本完成施工、是否具有特许经营权内容等因素进行综合分析。
（一）社会资本除进行投资外，还进行施工的
1 具有特许经营权的PPP项目
《招标投标法实施条例》第九条规定：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；……”
因此，在特许经营权PPP项目中，可以仅对于特许经营项目投资人进行招标，如中标人依法具有相应施工资质、施工能力的，可以不就工程施工部分另行招标。
但是，如采用竞争性谈判、竞争性磋商等非招标方式选定特许经营项目投资人的，并不符合前述规定的情形，项目工程属于强制招标范围的，仍应进行招标。
2 不具有特许经营权的PPP项目
如采用非招标方式选定社会资本的，则工程建设依法应当由选定的社会资本或项目公司进行招标。如社会资本作为招标人的，依法不能进行投标；如社会资本控股的项目公司作为招标人的，社会资本的投标也可能会因与招标人存在利益关系而损害招标公平性，影响社会资本的投标。
项目工程属于强制招标范围的，可以考虑对于社会资本的投资、施工内容进行统一一次招标，即在招标阶段，需要对投标人在资金及工程建设方面的资质、条件一并提出要求，确保中标人能够同时满足项目的投资及施工能力。
（二）社会资本除进行投资外，不进行施工的
1 具有特许经营权的PPP项目
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，特许经营项目应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。选定特许经营者后，由其或项目公司依法进行项目工程招标。
2 不具有特许经营权的PPP项目
可灵活采用竞争性谈判、竞争性磋商等方式选定社会资本。选定的社会资本或项目公司依法进行项目工程招标。