编者按：“地方政府融资平台法律服务系列文章”第十篇之《国有融资平台公司混改实务分享》，下期预告《基础设施REITs与融资平台的债务困境破局》，请持续关注。
国有融资平台公司作为区域内重要的产业投资主体，在助力区域经济的快速发展中起到举足轻重的作用。为进一步优化现有地方政府独资或控股的国有融资平台公司内部决策机制、增强市场竞争优势、提升公司自身运行活力、充分调动公司高级管理人员和员工的积极性等，对国有融资平台公司进行混合所有制改革为有效方式之一。现笔者根据现行混改相关政策，结合混改实务经验，将国有融资平台公司混改实务分享如下：
一、混改主要路径及选择
根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等混改相关政策文件规定，结合现有实务案例，目前，国有企业混改的主要路径包括股权转让、增资扩股、投资并购、出资新设、上市重组（包括首发上市和上市公司资产重组、发行证券、资产注入、吸收合并）、员工持股等。其中，国有企业通过股权转让、增资扩股、投资并购、出资新设等方式引入技术型战略投资者是实现国有融资平台业务转型、创新优化、增强市场竞争力、补足短板的有效方式。同时，国有企业通过员工持股的方式可以丰富国有企业持股结构，提升经营效率，调动员工工作积极性、降低人才流失。此外，国有企业可以结合自身情况，选择整体或核心子公司资产重整、估值并上市，引入大量自然人资本和机构投资者，丰富股权结构，进而达到混改的目的。
国有企业可以选择上述任一种或以“组合拳”方式灵活运用多种方式实现混改。至于如何选择、确定最终的混改路径，需要拟混改的国有融资平台公司在开展混改前，结合公司自身经营发展目标确定混改主要目的，进而选择采取何种混改路径实现混改目的。
二、如何“混”——混改的基本操作流程
在了解混改的主要路径后，针对国有融资平台公司如何“混”的问题，笔者结合各省市已陆续制定并出台的地方性混改操作指引等相关规定将国有企业混改的基本操作流程梳理如下：
- 可行性研究
国有企业按照有关规定，对实施混改的背景和必要性、可行性、混改路径及方式、业务发展规划、组织管理及劳动定员、财务估算、风险及控制措施等进行分析、论证，并作出项目结论及建议。 - 制定混改方案
混改方案一般包括以下内容：企业基本情况、混改目的、形式与路径、投资者选择条件、重大资产处置、重要品牌管理、改革后企业股权结构、法人治理结构、党组织建设方案、国有股东代表管理、经营管控模式、员工激励计划、债权债务处理、职工安置方案、历史遗留问题解决方案、中介机构选聘、方案实施计划、法律意见书等。
3. 履行决策审批程序
国有企业按照法律法规、公司章程、企业内部管理制度和“三重一大”决策机制，履行内部决策程序及国有资产监管机构审批程序。 - 开展审计评估、对投资者进行适格性尽职调查
确定拟混改企业的资产范围后，由国有企业或产权持有单位选聘具备相应资质的中介机构开展财务审计、资产评估工作，履行资产评估项目核准或备案程序，以经核准或备案的资产评估结果作为资产交易定价的参考依据。
同时，对投资者进行适格性尽职调查，主要包括投资主体及实际控制人资格资信、投资主体业务与市场、财务及资产、投融资、债权债务、财务与法律风险甄别等。投资者以实物、知识产权、土地使用权等法律法规允许的方式出资参与国有企业混改时，应当关注其资产质量，依法做好相关审计、评估等工作，避免投资者出资不实可能引起的改革风险。 - 实施产权交易
拟混改企业引进非公有资本投资者，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。通过产权市场引进非公有资本投资者，主要方式包括增资扩股和转让部分国有股权。通过股票市场引进非公有资本投资者，主要方式包括首发上市（IPO）和上市公司股份转让、发行证券、资产重组等。 - 办理变更登记
通过产权市场实施混改的，交易完成后，国有企业应及时凭产权交易机构出具的产权交易凭证等办理企业国有产权登记、公司变更登记等手续。通过股票市场实施混改的，交易完成后，国有企业应及时办理企业国有产权登记手续。需在证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司办理上市公司股份变更登记的，凭有权机构的批准文件或国务院国资委产权管理综合信息系统出具的统一编号的备案表和全部转让价款支付凭证（包含非货币资产的交割凭证）等办理变更手续。
以上为混改的基本操作流程，需注意的是，混改不能只关注“混”，更应注重“改”。应合理把控因混改而引起的企业治理结构调整、劳动人事变动、利益分配调整等一系列改革的处理节奏和先后顺序，确保混改企业的正常运行。
三、如何“改”——对混改企业的治理结构、管理制度的完善
首先，混改企业要完善现代企业制度，建立健全法人治理结构，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用。各股东共同制定章程，章程应依法明确各股东的权利和义务，确保国有股东法定权益。
其次，混改企业应建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混改工作的必要前提。国有资本控股、参股的混改企业应当在合作协议中明确党组织工作机构、人员编制、活动经费、需要经党组织前置讨论的事项范围、党组织会议召开及审议程序、以及党组织对前置讨论事项的事前、事中、事后监督等内容。
再次，混改企业要实现以股东会授权、董事会决策为基础的企业自主决策，以保障混改企业自主经营权，提高决策效率。根据混改企业国有资本控股、参股情况以及业务经营特点等内容，混改企业应明确界定公司重大事项的范围与决策机制，厘清股东会、董事会、总经理的权限划分及决策流程，并在《公司法》规定的重大事项外，重点关注公司对外进行的股权投资或债权投资、公司对外担保、公司年度财务预算之外的资金往来及使用、公司工资薪酬体系、一定金额以上的资产的购买或处置、一定金额以上的经营业务及混改企业的其他重大事项的决策权限与流程。
此外，混改企业可考虑通过设置总经理办公会并制定《总经理办公会议事规则》的方式，将《公司法》及章程规定的总经理权限由混改企业经营层集体行使，建立总经理为首的经营层决策机制与决策流程，并以此为依据完善混改企业相关规章制度，从而防止混改企业总经理职权过于集中并有利于平衡各方股东权益。
最后，混改企业还需重点关注其与关联方的交易，依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》和有关行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会审议决定相关关联交易事项。审议时，与该交易有关联关系的董事或股东应当回避表决，并不得代理他人行使表决权。如采取整体上市方式进行混改的，混改企业还应当严格按照规定履行关联交易审议程序和信息披露义务。