划拨土地使用权转让合同的性质

我国实行严格的土地用途管制制度，土地使用者取得的行政划拨建设用地使用权只能在符合国家规定的用途下使用，土地使用者取得划拨建设用地使用权后，依法享有占有、使用、收益的权利，但不得随意处分。划拨土地转让交易中，通常采取的方式是划拨土地使用权人与受让方订立土地使用权转让合同。但我国对于划拨土地的转让方式有严格的限制，这就使得划拨土地使用权转让合同纠纷频频出现。
最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对划拨土地使用权转让合同在两种情况下的性质做了界定。虽然该司法解释根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于在民事审判工作中适用<中华人民共和国工会法>若干问题的解释〉等二十七件民事类司法解释的决定》进行了修正，但是对于划拨土地使用权转让合同性质界定的相关规定并未变更。
一、政府批准，受让方办理出让手续
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”
由于土地使用权出让合同是由政府主管部门与受转让人签订的，随着原有划拨土地使用权的消灭和新的出让土地使用权的取得，原划拨土地使用权人与受转让人之间的合同性质就发生了变化，事实上产生了政府与划拨土地使用权人、受让人三者之间新的关系：政府将划拨土地使用权从原划拨土地使用权人手中收回，再出让给受转让人；原划拨土地使用权人同意政府收回其划拨土地的使用权，是因为可以得到一定的收益，按理说政府要给予原划拨土地使用权人一定的补偿，但由于政府收回土地的行为源于原划拨土地使用权人将划拨土地使用权转让给受让方，受让方按照双方合同的约定需支付给原划拨土地使用权人相应的价款，此笔款项可视为对原划拨土地使用权人土地被收回的补偿，只是给予补偿的主体是受让方，而不是政府。从另一个角度讲，正是因为有了原划拨土地使用权人的转让，受让方才能与政府订立土地出让合同，取得该宗土地的使用权；而对于原划拨土地使用权人让出土地可能带来的不利益，应当由受让方给予补偿。基于此，在受让方与政府部门办理出让土地手续后，划拨土地使用权人与受让方之间的转让合同应当定位于按照补偿性质的合同处理。
二、政府直接将土地划拨给受让方
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第二款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”
这一规定是针对转让的划拨土地使用权不具备出让条件的另一方式的特别规定。这里所称不具备出让土地的条件是指国家对转让的划拨土地暂时无法或不需要转为出让土地，或者根据城市规划不宜或暂时不宜出让的土地。在划拨土地使用权人将划拨土地使用权进行转让时，政府主管部门认为受让方具备使用划拨土地使用权的条件后，批准同意转让并决定可以不办理土地使用权出让手续而将该土地直接划拨给受让方使用。当政府土地主管部门决定不办理出让手续而直接将土地划拨给受让方使用时，受让方已不是从原划拨土地使用权人手中获取该划拨土地使用权，而是从政府主管部门直接取得划拨土地的使用权。本条规定对于合同的效力给予放宽，只要在起诉前政府土地主管部门决定直接将土地划拨给受让方使用的，当事人间订立的合同不再是土地使用权转让合同，而是对原划拨土地使用权人丧失划拨土地使用权的补偿。
综上，经有批准权的人民政府批准，划拨土地上的房屋所有权转让的，由受让方办理该房屋占用范围的土地使用权出让手续，即政府将土地使用权出让给受让方；另一种情形为受让方不办理土地使用权出让手续，意味着政府将土地使用权划拨给受让方。不论哪种情形，其实质内容都是政府将转让人的划拨土地使用权予以收回，再出让或划拨给受让方，受让方的土地使用权是通过政府出让或划拨方式取得，而不是通过转让人的直接转让方式取得。因此，以上两种情况下，划拨土地使用权转让合同可以按照补偿性质的合同处理。