银行监管与合规专题-关于商业银行公司治理概述

金融安全是国家安全的重要组成部分，现代银行业监管是国家金融安全体系的重要内容，不仅事关国家能否有效防控金融风险，也事关国家治理能力和治理体系的完整性、健全性和有效性。银行包括商业银行和政策性银行，其是经营风险防控的主体，其中，基于商业银行的功能和作用，它成为国家金融监管的核心。金融监管要点之一是法人监管，它是公司治理过程中对行权过程及结果的监督管理，包括董事（会）、经理层的行权等。本文中，笔者首先介绍商业银行公司治理。
一、关于商业银行公司治理的理解与认识
（一）公司治理的一般性认识
公司治理问题的提出最早起源于伯利与米恩斯（1932）所著的《现代公司与私有财产》。自上世纪80年代起，理论和实务界对公司治理的研究更加丰富深入。
一般而言，公司治理是指通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面利益的一种制度安排。更直接地说，公司治理就是保证利益相关者权益的一整套制度安排。
除此之外，公司治理的一般性还体现在法律法规、监管准则、规范性文件的外部要求上，就其“一般性”而言，往往相关框架和具体要求主要来源于《公司法》。
（二）商业银行公司治理的特殊性认识
中国银行业高速发展的过程，也是其公司治理体系缺陷不断暴露和持续优化的动态过程。银行业“公司治理体系”有其特殊的要求，具体制度由外部法律法规、监管准则和内部制度共同确定。
2003年，在国务院的统一领导下，原银监会积极推动各国有商业银行相继完成注资、重组、上市等工作，形成了规范的银行治理结构。
2004年，原银监会出台《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，并逐渐扩展到全部国有商业银行。
2013年，为完善商业银行公司治理，促进商业银行稳健经营和健康发展，保护存款人和其他利益相关者的合法权益，原银监会印发了《商业银行公司治理指引》。
2020年，银保监会印发的《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）》提出进一步全面改进银行业公司治理的三年规划。
2021年，银保监会制定了《银行保险机构公司治理准则》，健全银行业保险业公司治理，推动银行保险机构强化风险防控、实现高质量发展、更好服务构建新发展格局。
根据银保监会2020年与2021年银行保险机构公司治理监管评估结果来看，我国银行评级结果主要集中在B级（较好）和C级（合格），无A级（优秀）机构，还有超过20%的机构被评为D级（较弱）和E级（差）。部分机构公司治理依然薄弱，还需进一步完善。
除整体层面监管政策的区别之外，在具体层面，商业银行公司治理还存在如下典型特点：
一是股东资质的特殊要求。相较于一般公司的设立，商业银行的设立有着极为复杂的审批流程，而申请设立商业银行的主体，是否符合成为商业银行股东的相关要求，则是首先需要指出的一个问题。
以《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》为例，其第六条规定，设立中资商业银行法人机构应当符合以下条件：
（一）有符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国商业银行法》规定的章程；
（二）注册资本为实缴资本，最低限额为10亿元人民币或等值可兑换货币，城市商业银行法人机构注册资本最低限额为1亿元人民币；
（三）有符合任职资格条件的董事、高级管理人员和熟悉银行业务的合格从业人员；
（四）有健全的组织机构和管理制度；
（五）有与业务经营相适应的营业场所、安全防范措施和其他设施；
（六）建立与业务经营相适应的信息科技架构，具有支撑业务经营的必要、安全且合规的信息科技系统，具备保障信息科技系统有效安全运行的技术与措施。
第七条规定，设立中资商业银行法人机构，还应当符合其他审慎性条件，至少包括：
（一）具有良好的公司治理结构；
（二）具有健全的风险管理体系，能有效控制各类风险；
（三）发起人股东中应当包括合格的战略投资者；
（四）具有科学有效的人力资源管理制度，拥有高素质的专业人才；
（五）具备有效的资本约束与资本补充机制；
（六）有助于化解现有金融机构风险，促进金融稳定。
同时，以《商业银行股权管理暂行办法》为例，其第六条规定，商业银行的股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等各方关系应当清晰透明。股东与其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。
第十六条规定，商业银行主要股东及其控股股东、实际控制人不得存在下列情形：
（一）被列为相关部门失信联合惩戒对象；
（二）存在严重逃废银行债务行为；
（三）提供虚假材料或者作不实声明；
（四）对商业银行经营失败或重大违法违规行为负有重大责任；
（五）拒绝或阻碍银监会或其派出机构依法实施监管；
（六）因违法违规行为被金融监管部门或政府有关部门查处，造成恶劣影响；
（七）其他可能对商业银行经营管理产生不利影响的情形。
仅从成为股东的入门条件来看，成为商业银行的股东，并没有想象的那么容易，从起步、设立时的高要求、严标准也延续到了后续商业银行治理、运营、监管的方方面面。
二是治理结构及构成的特殊要求。监管部门对商业银行在治理结构及构成上的要求也显著区别于《公司法》对于一般有限责任公司、股份有限公司的要求，仅就机构设置来看，根据《银行保险机构公司治理准则》第五十五条的规定，银行保险机构董事会应当根据法律法规、监管规定和公司情况，单独或合并设立专门委员会，如战略、审计、提名、薪酬、关联交易控制、风险管理、消费者权益保护等专门委员会。商业银行应当在董事会项下设立若干专门委员会。仅就组成构成来看，根据《银行保险机构公司治理准则》第二十七条规定，单独或者合计持有银行保险机构有表决权股份总数百分之三以上的股东、董事会提名委员会有权提出非独立董事候选人。同一股东及其关联方提名的董事原则上不得超过董事会成员总数的三分之一。国家另有规定的除外。
此外，根据《银行保险机构公司治理准则》第四十七条银行保险机构董事会人数至少为五人。银行保险机构应当在公司章程中明确规定董事会构成，包括执行董事、非执行董事（含独立董事）的人数。董事会人数应当具体、确定。
三是内控风控的特殊要求。类似的，根据《银行保险机构公司治理准则》第一百条规定，银行保险机构应当设立独立的风险管理部门负责全面风险管理。银行保险机构应当在人员数量和资质、薪酬和其他激励政策、信息系统访问权限、专门的信息系统建设以及内部信息渠道等方面给予风险管理部门足够的支持。
同时，根据《银行保险机构公司治理准则》第一百零二条银行保险机构应当建立健全内部控制体系，明确内部控制职责，完善内部控制措施，强化内部控制保障，持续开展内部控制评价和监督。
二、关于商业银行公司治理的监管政策梳理

此外，针对开发性金融机构、政策性银行而言，监管机构还发布了更有针对性的监管文件，具体而言主要包括：
《国家开发银行监督管理办法》第三章结合开发性金融机构特点，对开发银行公司治理机制做出了规定，其中包括党的领导、董事会组成及职责、董事（部委董事）职责、授权制度、专门委员会职责、监事会职责、高级管理层的组成及职责。
《中国进出口银行监督管理办法》及《中国农业发展银行监督管理办法》第三章公司治理部分同样规定了上述内容。
三、关于商业银行公司治理的主要内容
根据《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》，公司治理监管评估主要分为党的领导、股东治理、董事会治理、监事会和管理层治理、风险内控、关联交易治理、市场约束、其他利益相关者治理8个维度。为推动银行保险机构提高公司治理质效，促进银行保险机构科学健康发展，2021年6月2日，银保监会制定了《银行保险机构公司治理准则》（以下简称《准则》）。整合统一了银行业和保险业公司治理监管规定。
（一）党的领导
将党的领导融入公司治理，充分发挥党组织对商业银行把方向、管大局、保落实的领导作用，对弥补缺陷，完善治理机制，提升治理能力，促进高质量发展，具有重要推动作用。《准则》首次在监管制度层面对国有银行保险机构中党的领导与公司治理有机融合提出总体要求。
加强党的领导，要求不断完善“双向进入、交叉任职”领导机制，坚持落实重大经营管理事项党委前置研究要求，将党建写入公司章程，把党的领导内嵌到领导班子和各个经营环节，形成以党委为核心，股东会、董事会、监事会、高级管理层“四翼”并行协调、有效制衡的机制。
（二）股东治理
规范股东治理是商业银行尤其是中小银行公司治理的主要风险之一。我国银行机构股东治理目前存在着股东行为不合规和股权管理不规范两大主要问题。股权过度集中、股东违规干预经营、股东资质不合规、股权质押比例过高等都是股东治理存在的广泛性问题。银行应根据自身实际情况健全股东股权管理的体制机制。构建健康合理的股权结构。将股权集中度控制在合理范围内，做到不越位、不缺位，协调好股东、内部人、银行之间的治理关系，保持银行与股东的良好互动。《准则》进一步明确股东应承担的各项义务；强调公司与股东、股东与股东之间建立畅通有效的沟通机制；规范股东大会各项机制。
（三）董事会治理
董事会在现代公司治理中具有重要职能，为健全完善现代公司治理机制提供了坚强保障，具体体现在以下三个方面。一是董事会战略决策精准有效。二是专委会作用充分发挥。三是董事尽职参与董事会和专委会决策。《治理准则》首次明确了董事会应以特别决议通过的事项，设置了专门章节规范独立董事履职及保障机制，并突出强调了独立董事的独立性、专业性要求。
（四）监事会和管理层治理
监事会在银行的公司治理中很容易被边缘化。监事会对自身定位应有正确充分的认识，按照依法合规、客观公正、科学有效的原则，采取多种方式有效履行监督职责。所以，监事会必须保持高度的独立性。《准则》强化了监事会监督职能，明确了外部监事的定义，并明确银行保险机构监事会成员中，外部监事的比例不得低于三分之一，以更好地发挥外部监事的作用。
清晰的职责岗位边界是确保各公司治理主体独立运作的基础。与董事监事相比，高级管理人员更贴近市场，熟悉业务。组建高效管理层，并建立完善的监督制衡机制，才能最大化发挥高级管理层的作用。
（五）风险内控
在风险内控方面，部分机构主要存在着风险管理体系不健全，风险管理能力不足；合规意识不牢、案件风险突出；内审机制不完善，内审部门缺乏独立性等弊病。银行应逐步形成审慎合规发展机制。推进全面风险管理建设，内部控制和审计体系不断健全，形成前中后台相互制约的“三道防线”。
（六）关联交易治理
关联交易治理存在着管理机制不完善、关联方认定不全面且更新不及时、关联交易审查不合规、关联交易集中度较高。关联交易内部监督机制不完善等问题。进一步优化股权结构，持续加强关联交易管理，提高对主要股东背景资质的穿透性审查，建立风险识别、提示与管控机制是关联交易治理的主要手段。
（七）市场约束
加大信息披露的力度，有利于银行公司治理和经营管理信息的透明化。持续提升信息披露的有效性，加强信息披露的质量管理，丰富信息披露的技术方法与表达方式，改变“报喜不报忧”的披露惯性，逐步实现将包括负面信息、潜在影响与应对措施在内的信息清晰的纳入披露报告，才能确保股东和其他利益相关者平等、及时、低成本地获得充分、可靠和可比的信息，从而减少或消除股东与“内部人”的信息不对称，正确引导投资者进行价值投资。《准则》设专章规定了信息披露。一方面明确强调了定期报告中需要披露的公司治理信息，另一方面要求发生《准则》规定的重大事项时，银行保险机构应当在十个工作日内在公司网站发布临时报告。《准则》还对建立信息披露管理制度所应涵盖的内容进行了规范。
（八）其他利益相关者治理
银行不仅要实现股东价值最大化，同时也要积极追求经济、社会、环境的协调化发展，并将其纳入到公司发展目标以及实践经营中。银行承担了重大社会责任之后会在社会范围内形成更高的认同感，进而促进自身软竞争力的提升。鼓励多边治理，建立多渠道、便捷化的利益相关者沟通机制，提高中小利益相关者在公司治理中的参与度，注重聆听并关注不同利益相关者的诉求是银行积极承担社会责任的表现，有利于自身的可持续发展。《准则》提出，强调商业银行应当为中小股东参加股东大会提供便利条件，为健全中小股东权益保障机制提出了更为详细的指引。
四、大型银行机构与小型银行机构治理的独特性
大型银行机构尤其是上市银行作为银行业中的佼佼者，其公司治理能力相对较好。与中小型商业银行相比，大型银行具有以下特点：
大型银行机构由众多内外部利益相关者形成独特的治理结构。大型商业银行一方面受股东、董事会、监事会、管理层以及普通员工等内部治理主体的控制和管理，另一方面受政府机关、人民银行、银保监会、社会团体等外部治理主体的监督和约束，这些共同构成了利益相关者集合。
“社会本位”的公司治理模式要求更加关注大型银行的外部性，国有大型银行体量巨大、分支机构众多，作为经济体系中的重要组成部分，不同于一般的公众企业，在国有资源配置下行使生产能力的同时也需承担起对社会各方面利益相关者的责任，包括防范化解金融风险、支持实体经济发展、维护存款人利益、参与社会治理及承担社会责任等。
立足更好地服务实体经济的功能定位，充分履行经济、社会责任。在服务实体经济方面，大型银行应坚定不移贯彻新发展理念，聚焦实体经济重点领域和薄弱环节，在助力稳定宏观经济大盘上发挥更大作用；在促进共同富裕方面，大型银行应积极践行负责任融资理念，围绕教育、医疗、养老、住房等领域，精准提供金融支持；在防范化解风险方面，大型银行应牢牢守住不发生系统性金融风险底线，推动实现高质量发展和高水平安全的动态平衡，注重在稳增长的基础上防风险；在推动绿色低碳转型方面，大型银行应加强绿色金融产品服务创新和环境风险防控，统筹有序推进碳达峰、碳中和工作。
与全国性商业银行相比，中小银行在风险控制、内部管理、业务能力、人员素质等方面存在差距，影响了公司治理的质效。例如，部分中小银行存在股权结构失衡问题。股权过度集中，则容易导致股权制衡失效，形成大股东控制，即所谓的“外部人控制”。在股权过度集中背景下，大股东很容易“合法地”操纵股东大会，使股东大会成为大股东主导的决策机构，股东监督机制名存实亡。同时，若股权过度分散，则容易造成高管层权力缺乏监督，出现“内部人控制”。此外，农村中小银行人才储备不足，受体制机制影响，管理型人才引进困难，高管人员未能配齐，仅在系统内调整难以满足正常经营管理需求。董事会秘书、监事长分管经营部门的情况时有发生，且持有授信审批权，“三会一层”职责边界模糊黏连。就普遍存在的农商银行而言，作为县域金融主力军，农商银行在履行社会责任方面力度仍显不足，机构品牌影响力较低，信息披露不足、内部审计独立性相对较差，缺少核心竞争力。