划重点！划拨土地使用权人破产或营业执照被注销，国土部门如何收回土地使用权？

基本情况
笔者接到某国土局工作人员的咨询，该县辖区内有一块经省、市级人民政府于1994年批准为划拨用地的土地。1995年，A炼铁厂无偿占用该国有划拨方式用地，未到国土部门办理登记手续。1997年，县人民政府下发文件，要求县土地局将A炼铁厂的土地使用人无偿变更为B公司和C公司，县土地局据此办理并颁发了B公司和C公司的土地证。现B公司已经破产，C公司营业执照被注销。
问题
现县国土局根据1994年省、市级人民政府的批准划拨用地的文件，拟决定收回上述土地使用权，问：破产企业、营业执照被注销之企业的土地使用权能否收回？本案中，该国土局如何确定土地权属？土地收回的法律程序有哪些？地上建筑物如何处置？
笔者根据相关法律法规的规定，对本次上述所需解决的五个问题逐一作出如下法律解析和处理建议：
一 破产企业土地使用权能否收回
对这一问题，应区分为两种情况：一是国有划拨土地使用权的收回；二是出让取得的国有土地使用权。
第一种情形，根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第1条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。
第二种情形，首先，根据《国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号）第41条规定：“企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级上人民政府收回后，根据有关规定进行处置。”的规定，笔者认为出让取得的国有土地使用权不能被收回。其次，破产制度是企业法人因严重亏损，无力清偿到期债务，将债务人所有财产公平清偿给所有债权人的司法程序，为保护多数债权人的利益，法院在受理破产案件后，除经破产清算分配程序，破产财产不得通过其他方式进行处理。行政机关应尊重法院的司法决定，不能收回该土地使用权。
二 营业执照被注销使用权能否收回
根据《公司登记管理条例》第44条规定“经公司登记机关注销登记，公司终止”，因此，无论何种原因，企业办理了注销登记手续，公司就终止，意味公司法人资格丧失，不再享有法律上主体地位。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）……(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；”之规定，有关政府行政主管部门可依法收回营业执照被注销之企业的土地使用权。
三 本案国土局如何确定土地权属
本案中，A炼铁厂曾无偿占用国有划拨用地，之后，县土地局又将A炼铁厂的土地使用无偿提供给B公司和C公司使用，B公司和C公司取得了土地证，A炼铁厂已实际丧失土地使用权。
现B公司破产，因B公司占用的是国有划拨用地，根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第1条的规定，县国土局对B公司所占国有划拨土地可以予以收回，并依法处置。
C公司的营业执照均已经被工商管理部门依法注销，根据《公司登记管理条例》第44条规定：“经公司登记机关注销登记，公司终止”，因此，无论何种原因，C公司办理了注销登记手续，公司就终止，意味公司法人资格丧失，不再享有法律上主体地位，连续两年实质停止了原划拨的国有土地的使用，县国土局可根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）……(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；……”之规定，直接收回原C公司所占土地。
四 收回的法律程序
收回国有土地使用权涉及到国家利益以及土地使用者的合法权益，因此必须严格遵循我国法律、法规规定的条件和正当程序。
（一）拟定回收方案
县国土局应拟订收回被撤销、破产企业B公司和C公司土地使用权的处理意见和方案。考虑到B公司破产，C公司已被注销，县国土局可将收回国有土地使用权事宜以公告方式通知原土地使用权人B公司、C公司股东及利害关系人。《国有土地使用权收回公告》内容包括收回土地的事由和依据、土地位置及面积，并告之听证的权利。公告地点可为县人民政府网站、县国土资源局网站，公告期限不少于十个工作日。
（二）听证及报批
若B公司、C公司股东及利害关系人要求听证的，应当在收回国有土地使用权通知公告后的五日内向县国土局提出。县国土局接到听证申请后，应按《国土资源听证规定》规定的期限和程序组织听证。
（三）报批程序
县国土局在组织听证后规定的一定期限内，将所拟定的收回国有土地使用权方案连同听证结果报县级人民政府审批。
（四）下达收回决定书
县国土局根据县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案，应当于批准之日起一定期限内，向B公司股东或利害关系人、C公司股东下达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知其享有申请复议和提起诉讼的权利。对收回国有土地使用权决定不服的，可以在接到收回国有土地使用权决定后若干期限内（按照《行政复议法》规定，一般是60天），依法向上级国土局或县人民政府申请行政复议，或向县人民法院起诉。
（五）补偿
因B公司破产、C公司营业执照被撤销或其他原因而终止使用土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，县国土局可以无偿收回土地使用权，对其不予补偿。
（六）注销登记
县国土局在下达《收回国有土地使用权决定书》后，由国土局办理注销土地登记，收回国有土地使用权证，并发布收回国有土地使用权公告。
五 收回时地上建筑物如何处置
关于这一问题，现行土地法律未作具体规定。因我国实行房地一体制度，笔者建议，县国土局应参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(中华人民共和国国务院令第55号)第四十七条:“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的处理原则，首先应认定建筑物是否符合规划，违章建筑和超期的临时建筑不予补偿；其次，以不损害权利人利益为原则，对地上建筑物的价值，以有资质的房地产中介评估结果为依据予以适当补偿后，政府方可取得地上建筑物的所有权。