国有资产交易分述之国有产权转让

指导律师：齐晓东
特别说明：本文仅介绍一般企业国有产权转让，金融类、文化类企业国有产权转让另文介绍。
一、企业国有产权转让的两种方式
（一）原则上公开转让
根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）第十三条的规定，企业产权转让原则上通过产权市场公开进行。
（二）协议转让
根据32号令的规定，有以下两种情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
1.涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。
那么，何为重要行业和关键领域呢？
根据《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（国办发〔2006〕97号），重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
根据《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发(2015)54号），重要行业和关键领域主要包括：
（1）重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域；
（2）重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用领域；
（3）江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等领域；
（4）核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域；
（5）粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域；
（6）国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域；
（7）对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域。
此外，参考国资委在其官网发布的《关于〈企业国有资产交易监督管理办法〉第31条的理解》[1]，命脉行业包括军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化9个行业，关键领域包括重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技9个领域。
2.同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
二、企业国有产权公开转让的流程
（一）制定可行性研究和方案论证
转让方应当针对国有产权转让事宜拟定转让方案（方案内容包括但不限于转让标的企业国有产权的基本情况、转让行为合法合规性论证、转让收益的分配方案和转让公告的主要内容等）。转让方按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。
涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
（二）书面决议程序
转让方需按照企业章程和内部管理制度就转让股权事宜进行决策，形成董事会决议或股东会决议等书面决议。
股权所在标的公司，亦需按照企业章程和内部管理制度就转让股权事宜进行决策，形成股东会决议等书面决议。建议标的公司股东会决议中载明其他股东是否放弃优先购买权。
（三）报请审核批准
1.国资监管机构负责审核国家出资企业（即国家直接出资的一级企业，下同）的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政 府批准。
2.国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
3.转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
（四）财务审计和资产评估
在产权转让事项经批准后，转让方需委托会计师事务所对转让标的企业进行审计，且应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经备案的评估结果为基础确定。
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》，企业国有资产评估项目实行核准制和备案制：
1.经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。
2.经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。
3.有多个国有股东的企业发生资产评估事项，经协商一致可由国有股最大股东依照其产权关系办理核准或备案手续；国有股股东持股比例相等的，经协商一致可由其中一方依照其产权关系办理核准或备案手续。国务院批准的重大经济事项同时涉及中央和地方的资产评估项目，可由国有股最大股东依照其产权关系，逐级报送国务院国有资产监督管理机构进行核准。
（五）通过产权市场公开交易
一般来讲，在产权市场（交易所）公开转让产权需履行如下程序：
1. 信息披露
转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。在正式披露信息期间，转让方不得变更产权转让公告中公布的内容，由于非转让方原因或其他不可抗力因素导致可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容，并相应延长信息披露时间。
转让方应披露的信息包括但不限于以下内容：
（1）转让标的基本情况；
（2）转让标的企业的股东结构；
（3）产权转让的决策及批准情况；
（4）转让标的企业最近一个年度审计报告和最近一期财务报表中的主要财务指标数据，包括但不限于资产总额、负债总额、所有者权益、营业收入、净利润等；
（5）受让方资格条件（适用于受让方有特殊需求的情形）；
（6）交易条件、转让底价；
（7）企业管理层是否参与受让；
（8）竞价方式，受让方选择的相关评判标准；
（9）股东是否放弃优先受让权；
（10）其他需要披露的事项。
信息预披露应当包括但不限于以上第（1）（2）（3）（4）（5）项内容，但如前所述，信息预披露不是必经程序。
关于信息披露中的受让方资格条件，产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。
需注意的是，根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条的规定，经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年。另根据32号令第十九条的规定，转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。因此，产权转让项目应当自评估基准日起1年之内进行首次信息披露，如果自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方，则需重新履行审计、评估等工作程序。
2.产权转让底价的确定及变动
产权转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。
信息披露期满未征集到意向受让方的，转让方可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个工作日。新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。
3.受让方的确定
产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。
产权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家法律法规的规定。关于具体竞价方式的选择，转让方可与选定的产权交易机构进行沟通确定。
4.签订产权交易合同
受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整，对于交易期间标的企业经营性损益的归属分担，可由交易双方在合同中进行约定。
5.支付交易价款
产权交易合同签订后，交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币且仅能以货币进行结算。因特殊情况不能通过产权交易机构结算的，转让方应向产权交易机构提供本次转让批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。
关于交易价款的具体支付，根据32号令，交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。采取分期付款方式的，首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年。
6.公告交易结果
产权交易合同生效后，产权交易机构将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
7.交易凭证出具
产权交易合同生效且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易所会为交易双方出具交易凭证，以便办理变更登记手续。
（六）办理股权变更登记手续
在产权交易所为双方出具交易凭证后，标的企业需前往登记部门办理变更登记及国有资产产权登记。
涉及有限责任公司办理股东变更登记的，需提交的材料一般包括：
（1）《公司变更登记(备案)申请书》；
（2）《指定(委托)书》；
（3）《企业法人营业执照》正、副本；
（4）同意股东转让股权的股东会决议；
（5）股权转让协议；
（6）产权交易所出具的《产权交易凭证》；
（7）新股东的资格证明(一般为自然人身份证复印件或法人证书复印件)；
（8）修改后的章程或章程修正案(由公司法定代表人亲笔签字并加盖公司公章)。
需提示注意的是，股份公司股东变更无需办理股东变更登记，仅需办理章程备案，因此无需向登记机关提交国有产权交易凭证。
三、国有产权公开转让流程的三个重点法律问题
（一）国有企业公开转让产权是否需向交易机构提供法律意见书
1.法律规定
32号令并未规定国有产权的转让方需向交易所提供产权转让合规的法律意见书。但是，经查阅，已经失效的《企业国有产权转让管理暂行办法》（“3号令”）第二十八条规定：“决定或者批准企业国有产权转让行为，应当审查下列书面文件：……（四）律师事务所出具的法律意见书”。在3号令失效之前，国有企业在转让国有产权报批环节，需要向批准单位提交律师事务所出具的法律意见书。
2.实践要求
3号令中的此项规定虽非系向交易所提供且3号令已失效，现行有效的法律规定亦未明确要求转让方向交易所提供的材料中包括法律意见书。但在实践中，需关注产权交易所的具体交易规则，并按产权交易所要求提供相关资料。
以北京产权交易所（以下简称“北交所”）为例，在国有产权挂牌项目转让阶段资料清单中仍规定了需转让方提供律师事务所出具的法律意见书。此外，据了解，一些国家出资企业在审核国有产权转让时，一般仍需下级企业提供律师事务所就产权转让事宜出具的法律意见书。
（二）国有资产在北交所交易是否必须委托交易服务会员
首先，现行法律规定对国有资产交易的具体流程中是否需要委托交易服务会员并未作出规定。国有资产交易中是否需要委托交易服务会员需以相关特定交易所的交易规则为准。以北交所为例：
1.国有产权转让应当委托交易服务会员
根据北交所操作规则，企业国有产权转让业务实行交易服务会员代理制，转让方和受让方均需委托交易服务会员。
2.国有实物资产转让并非必须委托交易服务会员
根据北交所交易规则，在进行国有实物资产转让时，委托交易服务会员并非“应当”或“必须”事项，而系“可以”事项。
（三）其他股东优先购买权的实现形式
现行法律规定并未规定企业产权转让中其他股东优先购买权的行权方式，因此，国有企业在进行国有产权转让时，需按照相应交易所的交易规则进行。
转让方提交信息披露申请前，应就股权转让事项按照公司章程的规定书面通知其他股东，通知内容一般包括：
（1）其他股东是否同意转让方转让其所持有的标的企业的股权；
（2）其他股东是否放弃优先购买权；
（3）不放弃优先购买权的其他股东应按照北交所规则行使优先购买权；
（4）其他股东应及时关注北交所网站，查阅项目公告信息。
前述内容均已在标的企业股东会决议或其他股东协商文件中载明的，转让方可不再另行通知。
以北交所为例，其他股东在产权交易中行使优先购买权，包括场内行权和场外行权两种方式：
1.场内行权
产权转让信息正式披露公告期内其他股东向北交所提出受让申请，交纳交易保证金，并有权在同等条件下就标的企业股东以外的意向受让方的最终报价当场表态行使优先购买权的方式。选择场内行权的其他股东已受让或行使优先购买权的，转让方不再征询未进场的其他股东意见。
信息披露期满后，未征集到其他股东之外的意向受让方的，若只有一家其他股东选择场内行权，该股东将作为受让方与转让方按照北交所相关规定履行成交手续；若两个及两个以上其他股东选择场内行权，由场内行权的其他股东通过竞价确定受让方，但转让方与场内行权的其他股东一致同意以协商方式确定受让方的情形除外。
信息披露期满后同时征集到其他股东和非股东意向受让方的：
（1）产生一个非股东意向受让方，且只有一个其他股东场内行权的，由非股东意向受让方在转让底价的基础上，再进行一次报价，该报价即为最终报价。场内行权的其他股东，就最终报价在同等条件下当场表态是否行使优先购买权。场内行权的其他股东当场未表态的，视为放弃优先购买权；
（2）产生两个或两个以上非股东意向受让方，且只有一个其他股东场内行权的，则由非股东意向受让方按照信息披露公告确定的竞价方式进行竞价。场内行权的其他股东，就竞价产生的最终报价在同等条件下当场表态是否行使优先购买权。场内行权的其他股东当场未表态的，视为放弃优先购买权；
（3）若场内行权的其他股东为两个及两个以上的，就（1）、（2）项所述情形，由非股东意向受让方先行产生最终报价后，场内行权的其他股东，就最终报价在同等条件下当场表态是否行使优先购买权。两个及以上其他股东当场表态行使优先购买权的，应协商确定各自的购买比例，协商不成的，按照各自的出资比例行使优先购买权。
2.场外行权
在信息披露公告期内未向北交所提出受让申请，或未交纳交易保证金的其他股东，就非股东意向受让方的最终报价，在规定的期间内，在同等条件下有权以书面形式表态行使优先购买权的方式。
信息披露公告期满，征集到符合条件的非股东意向受让方，但未产生场内行权的其他股东或者场内行权的其他股东均放弃行权的，转让方应在标的企业非股东意向受让方的最终报价结果产生后3个工作日内，以书面形式向未选择场内行权的其他股东征询其是否行使优先购买权，并告知要求行权的股东在规定的期间内应向北交所办理行权事宜。选择场外行权的其他股东应在收到转让方征询文件之日起30日内，按照转让方的要求通知北交所，并提交受让申请及交纳交易保证金，逾期未提交受让申请及交纳交易保证金的，视为放弃行使优先购买权。
场外行权的其他股东要求行权的，按下列情形处理：
（1）若只有一个其他股东要求行权，该股东将作为受让方与转让方按照北交所相关规定履行成交手续；
（2）若有两个及两个以上其他股东要求行权，由其他股东采取协商方式确定，协商不成的，按照各自的出资比例行使优先购买权。
四、关于国有产权协议转让相关注意事项
（一）协议转让价格的确定
采取非公开协议方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。但以下两种情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：
1.同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；
2.同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
（二）资产评估并非协议转让必需程序
根据32号令第三十二条、第三十三条的规定，协议转让价格可以最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定而并非必须以经核准或备案的资产评估结果确定。
（三）协议转让的报批文件
企业协议转让国有产权流程相较公开转让较为简单，国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为时，应当审核下列文件：
（1）产权转让的有关决议文件；
（2）产权转让方案；
（3）采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；
（4）转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十二条（一）、（二）款情形的，可以仅提供企业审计报告；
（5）产权转让协议；
（6）转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；
（7）产权转让行为的法律意见书；
（8）审批单位认为必要的其他文件。
（四）协议转让产权的变更登记
企业产权协议转让的，标的企业前往登记机关办理股东变更登记的，无需提交国有产权交易凭证，但须提供批准文件。
五、关于以国有股权出资是否适用32号令的问题
《公司注册资本登记管理规定》第六条规定：股东或者发起人可以以其持有的在中国境内设立的公司股权出资。以股权出资的，该股权应当权属清楚、权能完整、依法可以转让。具有下列情形的股权不得用作出资：
（一）已被设立质权；
（二）股权所在公司章程约定不得转让；
（三）法律、行政法规或者国务院决定规定，股权所在公司股东转让股权应当报经批准而未经批准；
（四）法律、行政法规或者国务院决定规定不得转让的其他情形。
以股权出资的操作路径是将出资人持有的股权变更到所出资企业名下，需办理出资股权的股东变更登记。股权出资的性质实际属于股权转让。此外，根据《公司注册资本登记管理规定》第六条前述规定，法律、行政法规或者国务院决定规定，出资股权所在公司股东转让股权应当报经批准的，应当报经批准。据此，国有出资人以国有股权出资的，需按照32号令的规定履行相应报批程序。
需注意的是，前述股权出资中涉及的股权转让是否需要公开挂牌，需视出资人与被投资企业的股权及控制关系而定。如股权转让符合32号令第三十一条“以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：……（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式”的规定，可采取协议转让的方式进行。
如不符合非公开协议转让的情形，则需公开挂牌转让。由于公开转让的程序要求，以国有股权出资存在不确定性，标的股权有可能被第三方竞价获得，从而并非必然实现以出资目的的转让，出资人应尤其注意这一点。
六、国有股权转让三个重要裁判规则
（一）国有股权转让未经批准——未生效
《企业国有资产法》第五十三条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。
那么国有股权转让未经批准，国有股权转让合同效力如何呢？
在最高人民法院公报案例（2016）最高法民终802号“深圳市标榜投资发展有限公司、鞍山市财政局股权转让纠纷”一案中，最高人民法院认为：《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。国务院办公厅国办发明电（1994）12号《关于加强国有企业产权交易管理的通知》第二条规定，地方管理的国有企业产权转让，要经地级市以上人民政府审批，其中有中央投资的，要事先征得国务院有关部门同意，属中央投资部分的产权收入归中央。中央管理的国有企业产权转让，由国务院有关部门报国务院审批。所有特大型、大型国有企业（包括地方管理的）的产权转让，报国务院审批。财政部《金融企业国有资产转让管理办法》第七条规定，金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产，应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。金融企业国有资产转让过程中，涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的，应当根据国家规定，报经政府有关部门批准。《中华人民共和国商业银行法》第二十八条规定，任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经过国务院银行业监督管理机构批准。涉案《股份转让合同书》的转让标的为鞍山财政局持有的鞍山银行9.9986%即22500万股股权，系金融企业国有资产，转让股份总额已经超过鞍山银行股份总额的5%。依据上述规定,该合同应经有批准权的政府及金融行业监督管理部门批准方产生法律效力。由此，本案的《股份转让合同书》虽已经成立，但因未经有权机关批准，应认定其效力为未生效。深圳市标榜投资发展有限公司主张涉案合同已经鞍山市人民政府批准，其所依据的是鞍山市国有银行股权转让说明书，但该说明书仅是鞍山市人民政府对涉案股权挂牌出让的批准，并非对涉案《股份转让合同书》的批准。标榜公司关于涉案合同已生效的上诉理由,不符合法律规定，不能成立。
此外，在本案中，最高人民法院还认为：《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第八条规定，依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。根据上述法律和司法解释规定，如果合同已成立，合同中关于股权转让的相关约定虽然需经有权机关批准方产生法律效力，但合同中关于报批义务的约定自合同成立后即对当事人具有法律约束力。当事人应按约履行报批义务，积极促成合同生效。鞍山财政局违反合同约定，未履行报批义务，亦未按照有权机关要求补充报送相关材料，依据上述司法解释规定，其行为属于合同法第四十二条第（三）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，应认定鞍山财政局存在缔约过失。鞍山财政局对标榜公司的直接损失应予赔偿，且鞍山财政局对标榜公司所主张的可得利益损失应予适当赔偿。
（二）国有股权转让未经评估——有效
《企业国有资产法》第五十五条规定，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。根据《国有资产评估管理办法》第三条的规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。
那么国有股权转让未进行资产评估，国有股权转让合同效力如何呢？对于这个问题，法院裁判观点有一个变化的过程：
1.无效阶段
在最高人民法院（2008）民申字第461号“东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷案”中，最高人民法院认为《国有资产评估管理办法》第三条的规定属于强行性规定，而非任意性规定。国有资产占有单位进行资产转让时未依照上述规定进行资产评估的，转让合同无效；受让人在知道或者应当知道所受让的资产属于国有资产，且未依法进行报批和评估的情况下，仍以明显不当的低价受让该国有资产的，不属于善意受让人。
2.合同并不因未经评估而无效
随着2009年《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》的发布，法院将强制性规定限缩在“效力性强制性规定”的范围。
（1）在最高人民法院（2013）民二终字第33号“联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷案”中，最高人民法院则认为1992年国务院发布的《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《合同法》五十二条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定。国家国有资产管理局于1992年经国务院授权制定的《国有资产评估管理办法实施细则》性质应属部门规章，原审法院关于该细则系行政法规的认定错误，应予纠正。该细则第十条规定：“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本实施细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”鉴于该细则属于部门规章，不是法律、行政法规，根据《合同法》第五十二条规定，不能直接否认案涉《股权转让协议书》的效力。
（2）在最高人民法院（2015）民二终字第129号“深圳市新世纪投资发展有限公司与东北石油大学合同纠纷案”中，最高人民法院认为，我国现行法律、行政法规并无有关学校国有资产处置的效力性强制性规范，不能将《国有资产评估管理办法施行细则》《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》《黑龙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》等文件作为认定合同无效的依据。国有资产处置主体在诉讼中将其管理的国有资产利益直接等同于《合同法》第五十二条规定的国家利益或者社会公共利益，以合同损害国家利益或者社会公共利益为由主张国有资产处置合同无效，但没有其他证据证明或补充说明，合同也不存在《合同法》第五十二条规定的其他情形的，人民法院对其合同无效的主张不应予以支持。
综上，从目前最高人民法院的裁判观点看，国有股权转让未经评估不影响转让合同或协议的效力。
（三）国有股权转让未经进场——或无效
《企业国有资产法》第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。
《企业国有资产交易监督管理办法》也明确规定，除协议转让情形外，产权转让原则上通过产权市场公开进行。
那么国有股权转让未经进场，国有股权转让合同效力如何呢？
（1）因被认定损害社会公共利益而无效。在(2009)沪高民二(商)终字第22号“巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷案”中，法院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条的规定，国务院国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。根据国务院国资委、财政部制定实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》第四、第五条的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。企业未按照上述规定在依法设立的产权交易机构中公开进行企业国有产权转让，而是进行场外交易的，其交易行为违反公开、公平、公正的交易原则，损害社会公共利益，应依法认定其交易行为无效。
（2）并不必然无效。在(2019)新民申1540号“新疆嘉丰油脂厂奇台县农垦基地与新疆金奇阳光建设投资（集团）有限责任公司、霍尔果斯杰德联信股份投资合伙企业确认合同无效纠纷案”中，新疆维吾尔自治区高级人民法院认为：包括《中华人民共和国企业国有资产法》在内的相关法律、行政法规对国有资产的所有权转让有着严格的限制，但是这种限制实质上的目的并非不允许国家资产的转让，而是避免国家资产以不合理的价格转让导致国家利益受损。
此外，在最高人民法院（2015）民二终字第399号“北京安联置业发展有限公司与北京安恒达投资有限公司、国澳投资有限公司股权转让纠纷案”中，最高人民法院认为，北京安联置业发展有限公司（以下简称“安联公司”）与北京安恒达投资有限公司（以下简称“安恒达公司”）签订《交易框架安排协议》约定安联公司将涉诉世纪中珠公司49%股权转让给安恒达公司，因该49%股权系国有资产，所以协议各方应当依照国有资产转让的法律法规完善相关程序和手续。安联公司提供的其控股股东及上级主管企业安徽交控集团2011年8月12日《会议纪要》表明上级主管企业安徽交控集团对安联公司出让涉诉股权并无异议，安徽省国资委2014年6月16日作出的《监督检查意见书》也可在一定程度上表明涉诉49%股权转让未脱离国有资产监督管理机关的监管，所以，即使安联公司出让上述股权未在产权交易场所公开进行、未办理股权资产评估备案，但在没有充足证据证明国有资产监督管理机关否定股权转让的情形下，不宜直接认定安联公司出让涉诉股权的行为无效。
综上，国有股权转让未经进场的，需要具体问题具体分析。但按照现阶段的一般裁判观点，如果该等转让行为只是未经进场交易，但未实质造成国有资产流失，则转让合同一般也不会被认定为因构成损害国家利益或者社会公共利益而无效。
注释
[1]http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n2590387/n9854167/c9930949/content.html。