集体土地上房屋征收过程中，被征收人能否请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准？

摘要
笔者参与提供法律服务的部分集体土地上房屋征收项目，存在有被征收人认为项目集体土地上房屋征收补偿标准过低，提出其房屋应当按照国有土地上房屋征收补偿标准的诉求，甚至诉至人民法院的情形。集体土地上房屋征收补偿标准与国有土地上房屋征收补偿标准两者之间有何差异？集体土地上房屋征收过程中能否参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿？结合相关法律法规和司法判例，笔者对于以上两个问题简要分析。
关键词：集体土地上房屋征收 国有土地上房屋征收 补偿标准
01 集体土地上房屋征收补偿标准的确定
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”、第四款规定“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”。对于回迁安置的方式和货币补偿的标准，各地会根据集体土地上房屋的结构和村民情况制定指导意见。各个征收项目启动时，也会根据征收范围内的实际情况制定补偿标准、安置方式，并征求被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。以昆明市为例，根据昆明市现行的《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办【2015】103号）的规定，选择货币补偿的，按照认定的面积以“房地合一”的方式进行一次性货币补偿，由各辖区政府结合片区实际参加附表制定具体标准；选择回迁安置的，按照认定的建筑面积1:1进行安置。根据此规定，选择货币补偿的，最高标准不超过5000元/平方米。
02 国有土地上房屋征收补偿标准的确定
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”和 第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正的开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预”的规定，国有土地上房屋价值由被征收人协商选定或通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，且被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
03 集体土地上房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的适用条件
在集体土地及房屋征收工作中，被征收的集体土地经过土地招拍挂交易后由开发企业开发建设，开发企业出卖的商品房价格高于征收项目制定的集体土地上房屋征收补偿标准。部分被征收人对按照集体土地上房屋征收补偿标准进行补偿存在质疑，认为应该按照周边商品房屋市场价值或按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。按上述规定，是否集体土地上房屋征收过程中可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿？
笔者认为：
首先，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》已分别对集体土地上房屋征收补偿标准及国有土地上房屋征收补偿标准进行了原则规定，基本土地性质的不同，补偿标准不同。
其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款的规定有严格的适用条件。该规定是基于保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。若在征收集体土地时，未对被征收的集体土地上房屋进行补偿，但在补偿安置时原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，即被征收人仍持有集体土地所有权证或实际占有该集体土地，此时被征收人被征收房屋价值受区位、用途、建筑面积等因素影响，若被征收人选择货币补偿，存在与省、自治区、直辖市制定的补偿标准与实际情况不一致的情形。笔者检索了最高人民法院相关判例，比如孟庆成、山东省济南市历城区人民政府行政赔偿裁定书（法院案号：（2019）最高法行赔申1332号），在上述案件中，被征收人虽持有集体土地使用权证，但涉案房屋被拆除后，涉案土地已被征收为国有土地，法院经审理后认为行政机关应按照同区位国有土地上房屋现房均价的标准向被征收人支付应安置房屋面积赔偿。
但需要注意的是，并非所有补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区时的权利人都可以请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的。需结合行政机关在征收过程中是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地是否因纳入城市规划区而造成相关权利人利益受损等因素综合判断。除笔者代理的案件外，笔者检索了最高人民法院相关判例，比如胡贵琴、陈红资源行政管理案件（法院案号：（2020）最高法行申6893号）以及姜文慧、山东省济南市市中区人民政府行政赔偿赔偿案（法院案号：（2020）最高法行赔申1179号）。在此类案件中被征收人所在地是集体土地，法院审理后认为：相关政府部门已依法发布《征收公告》，并依法依规对被征收房屋进行补偿，不存在因征地实施部门怠于履行补偿安置义务而导致被征收人的房屋未能进行安置补偿的情形，被征收人请求参照国有土地上房屋征收补偿标准补偿的诉讼请求，人民法院不予支持。
综上，只有满足征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿、且该未安置补偿是由于政府部门导致、补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区的所有条件时，被征收人才可以请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。并非所有的集体土地上房屋征收补偿均可参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。同时，需提醒行政机关注意，若在集体土地的征收过程中，未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，致使原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，行政机关可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。
04 律师建议
被征收人在行政机关征收过程中，应当通过合法程序，积极履行合法权益，避免因自身原因致使权益受损。行政机关在集体土地征收过程中，应最大限度保障被征收人的合法权益，按照法律法规相关规定积极行使对被征收房屋的补偿安置的职责，避免因怠于履行补偿安置义务而导致出现被征收人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的情形，增加行政机关的征收成本和风险。