保障性租赁住房政策解读

引言
2021年6月24日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确了我国保障性住房体系的组成：即完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房的保障性住房体系，并就加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题提出意见。本文主要就保障性租赁住房的历史发展进程展开介绍以及其在上海的落地情况、相关政策展开分析。
一、保障性租赁住房的历史发展进程
1998年房改，取消福利分房，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。
1999年出台《城镇廉租住房管理办法》，其受众对象为具有城镇常住居民户口的最低收入家庭。
2007年发布《经济适用住房管理办法》，推出经济适用住房、公共租赁住房、共有产权住房、住房租赁补贴、棚户区改造等举措，为推进保障性租赁住房工作打下基础。
2010年颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，其受众对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭（特指公租房）。
2013年12月2日，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》。
2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。
2020年，首次提出了“保障性租赁住房”概念，并为培育保障性租赁住房市场提出了一些支持性举措与工作方向。
2021年7月2日，国务院办公厅印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，保障性租赁住房市场全面进入实施阶段。
2022年2月16日，中国银保监会、住房和城乡建设部发布《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》，指出发挥各类机构优势，进一步加强对保障性租赁住房的金融支持。
二、政策回顾

国家层面
发文日期	发文单位	文件名称	发文字号
2021年5月20日	国家发展和改革委员会	《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》	发改投资规[2021]696号
2021年6月24日	国务院办公厅	《关于加快发展保障性租赁住房的意见》	国办发[2021]22号
2021年6月29日	国家发改委	《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》	发改投资[2021]958号
2021年7月15日	财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部	《关于完善住房租赁有关税收政策的公告》	财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部公告2021年第24号
2022年1月30日	中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会	《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》	银发[2022]30号
2022年2月16日	中国银行保险监督管理委员会、住房和城乡建设部	《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》	银保监规[2022]5号
2022年5月24日	中国证券监督管理委员会、国家发展和改革委员会	《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》	证监办发〔2022〕53号
上海层面
2021年11月9日	上海市人民政府办公厅	《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》	沪府办规[2021]12号
2022年1月13日	上海市住房和城乡建设委员会、上海市房屋管理局	《上海市保障性租赁住房项目认定办法（试行）》	沪住建规范联[2022]2号
2022年1月13日	上海市住房和城乡建设委员会、上海市房屋管理局	《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》	沪住建规范联[2022]3号
2022年1月18日	上海市规划和自然资源局	《关于本市保障性租赁住房规划土地管理细则》	沪规划资源用[2022]20号
2022年7月15日	上海证券交易所	《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第4号——保障性租赁住房（试行）》	上证发〔2022〕109号

三、政策研究

1、《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号）
基础制度	明确对象标准	1.解决符合条件的新市民、青年人等群体； 2.以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房的租金。
	引领多方参与	坚持“谁投资、谁所有”，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地。
	坚持供需匹配	从实际出发，因城施策。
	严格监督管理	保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。
	落实地方责任	城市人民政府负主体责任，省级人民政府负总责。
支持政策	完善土地政策	1.集体经营性建设用地（集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款）。 2.企事业单位自有闲置土地（在符合规划、权属不变的情况下，可变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式）。 3.产业园区配套用地（配套建设占地面积的比例上限由7%提高到15%）。 4.存量闲置房屋建设（在符合规划原则、权属不变的前提下，不变更土地使用性质，不补缴土地价款）。
	简化审批流程	1.利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设的项目，可由市人民政府组织有关部门联合审查，由相关部门办理手续。 2.不涉及土地权属变化的项目，可用已有土地手续。 3.探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。实行相关各方联合验收。
	中央补助资金支持	中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。
	简化税费负担	1.在项目取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策。 2.免收城市基础设施配套费。
	执行民用水电气价格	在项目取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。
	加强金融支持	1.支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款。 2.支持银行业金融机构发行金融债券。

2、《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》（沪府办规[2021]12号）
受众对象（申请条件）	1.本市合法就业、在职工作； 2.本市存在住房困难，住房困难的面积标准原则上按照家庭在本市一定区域范围内人均住房建筑面积低于15平方米确定。
非居住存量房屋改建租赁住房项目的规定	在原有基础上新增：1.对既有的非居住存量房屋改建租赁住房项目，经区政府组织区相关部门联合验收合格的，可以办理保障性租赁住房认定手续。对新实施的非居住存量房屋改建保障性租赁住房项目，由区政府组织区房屋管理、规划资源、建设管理、消防等部门联合审查改建方案后，办理保障性租赁住房认定手续以及立项、规划、施工、消防等手续，竣工后实施联合验收。非居住存量房屋改建保障性租赁住房的租赁运营期限应当达到5年以上。 2.新出让商品住房用地继续配建不少于5%的保障性住房，无偿移交政府，主要用作公共租赁住房；继续配建不少于15%的开发企业自持租赁住房，主要用作保障性租赁住房，在土地出让合同中进行约定，并鼓励各区统筹配建面积，集中实施配建。集中实施配建的保障性租赁住房，应当先于商品住房供地或者同时供地。单独选址的租赁住房用地，主要用于建设保障性租赁住房，在土地出让合同中进行约定，土地出让价款可以分期收取。
配套公共服务支持政策	保障性租赁住房承租人、居住使用人可以按照规定，在租赁房屋所在地办理居住登记、《上海市居住证》（非本市户籍）或社区公共户落户（本市户籍），并相应享受未成年子女义务教育等基本公共服务政策。

四、保障性租赁住房的发展难点
（一）融资难
保障性租赁住房主要是为缓解新市民、青年人等群体住房困难问题，就其定位本身而言并不是一个考虑利润的市场产品。但往往土地成本较高，尤其在上海这种寸土寸金的地方，若无适当经济回报，将很难有很多社会土地投资，形成多渠道供给局面。在该假设下，将销售住宅用地用于租赁将会导致很大亏损，而且还会使土地出让金与租赁住房租金收取方式的期限错配，这将在很大程度上增加租赁住房的建设成本。
虽然上海在《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》中提出了一系列金融支持政策且后续上海证券交易所也发布了《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第4号——保障性租赁住房（试行）》，但保障性租赁住房的建设需要长期占用大量资金，若融资渠道不健全，将会较难产生预期效果。因此，要将这些支持政策落到实处，还有很长的路要走。对于上海试点推进的REITs，也需要较长一段时间的运作才能真正发挥其作用。
此外，由于保障性租赁住房起步晚、体系尚不成熟，对于保障性租赁住房项目的投入产出平衡及经济运行的可持续性的判断银行业金融机构尚缺乏经验，相关行业和机构也缺乏统一的评估评价标准，导致不少项目融资无门，间接阻碍了保障性租赁住房的发展。
（二）规范体系不健全
我国关于房屋租赁管理的法律体系尚不完善，关于保障性租赁住房的相关规范多散落规定在国务院部委颁布的部门规章和地方政府颁布的规范性文件中，多数文件立法层级较低、针对性较弱，增大了保障性租赁住房推行的难度。
上海发布的《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》虽然更有针对性地对保障性租赁住房的相关问题作出了一系列说明，但其更多地表现为一种导向性，对于具体的规范措施并没有进行细化，如：在五种建设渠道之一利用存量闲置房屋改建的渠道下，缺乏合理的“非住改租”设计规范和建筑标准，这会一定程度上影响建设效率及参与主体的积极性。
保障性租赁住房的受众群体主要为新市民、青年人，在上海该群体具有基数大、层次多、流动性强的特点，且保障性租赁住房涉及土地、财税、金融等方方面面，如果没有自上而下相对健全的规范体系，将无法最大限度地发挥保障性租赁住房政策的优势。
五、落实保障性租赁住房政策的建议
（一）拓展融资渠道
如上所述，保障性租赁住房要打开局面，必须紧密联系实际。为了其能够长期稳定的运营，可以将“保本微利”或者“保本低利”定为基调，除确保相对廉价的租金定价机制外，还需维护其成本与收入的平衡，这样保障性租赁住房才能做到可持续的长期运营。
同时，在资金运营方面，为了避免出现资金周转困难等情况，上海、广州等城市开始尝试包括REITs在内的各种租赁住房建设融资途径，在保障性租赁住房具有一定的成熟体系后，还可以尝试通过物业资产证券化、房地产信托基金等方式募集运营资金。
（二）健全租赁住房配套规范体系
为了保障保障性租赁住房的可持续运营，需要健全完整的规范体系。政府主管部门应当根据实际情况以及现实需求完善相关法律体系，以便相关政府部门明确从哪些方面对保障性租赁住房开展具体的监管以及相应的处罚制度。
其次，还需完善相关配套制度。例如，基于保障性租赁住房受众的特点，为保证其合规化，应完善租赁住房备案制度。通过全市租赁房屋统一平台，保证其手续的合规化；当前住房租赁市场还经常存在虚假信息、欺诈行为等情况，为减少这种现象的发生，应当呼吁建立诚信体系，将房东、租客的不诚信行为记录在案，并设置相应处罚。
最后，可将租房者的幸福指数作为保障性租赁住房指标的重要衡量标准。落实“租购同权”的机制建设与配套设施，进一步推进公共服务的同权化，减少业主与租房者之间的差异。这就需要各个部门之间的相互配合，例如达到一定租赁年限的租房者可以享受子女同等条件入学资格等，让租房者形成居住安定感。
六、结语
在大力促进保障性租赁住房的进程中，既要注重现实情况又要放眼可持续发展。首先，明确其在我国住房保障体系中的重要地位，协调好其与公租房、长租房等的关系；其次，各部门需相互配合，协调推进。保障性租赁住房的长期发展需要土地、财税、资金等多项政策的支持，只有各部门通力合作，才能保障其稳定发展，达到缓解新市民、青年人住房压力的政策目的，使城市更好发展。