深圳城市更新难点问题的区块链视角 --关于解决无法签署拆迁安置补偿协议问题的立法新思路

区块链应该是最近炒得最热的几个概念之一。它之所以既是技术应用的方向，也是科技产业的关注对象，是因为这种技术可以解决海量网络端达成协议并进行交易的问题。如果线下的社会活动可以与区块链技术对接并应用，将给社会经济带来革命性的影响。笔者对于区块链做了一些研究，但本文不想去阐述区块链的历史，也无意研究区块链的发展和应用，仅从该技术之所以可以解决问题的思维方式上进行了一些思考，希望这些思考在解决城市更新的难点问题的立法上有所帮助。
深圳城市更新难点问题
根据公开的相关数据统计，自《深圳市城市更新办法》发布后的2010年-2016年期间，深圳市累积列入更新计划的项目约为600个左右，累积涉及的更新用地规模多达3000公顷。但这些列入计划的项目中真正完成用地供应的仅为20%左右，而完成开发建设进入市场的更加屈指可数。自2009年《深圳市城市更新办法》发布以来，深圳城市更新操作程序逐步完善。2016年开始，行政权力的下放，各区在行政管理上给予城市更新的支持力度显著增加，清除了很多城市更新项目行政上的障碍。城市更新项目的推进难点也就愈发聚焦到旧有物业的权利主体上。
之所以关注旧有物业的权利主体是因为权利主体有决定是否同意拆除旧有建筑的权利。根据《深圳市城市更新办法》第三十二条，拆除重建类城市更新项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人不同或者存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新。城市更新单元只要有一个旧有建筑权利主体不同意，就无法形成单一主体，城市更新中的旧有建筑无法拆除，项目也就无法推进。虽然在实施方案上，政府进行了一些优化，但依然未能根本解决此类问题。
在笔者主持的《深圳市城市更新条例》风险调研过程中，我们了解到无法拆除旧有建筑主要是由于无法与权利主体签署拆迁安置补偿协议（以下简称“拆补协议”）。签署了协议，再不同意拆迁的情况数量极少。即使有不同意情形，也有现存的路径解决问题。这个不是一个重大的问题。
拆补协议的主要争议点是补偿标准，如拆赔比是多少。针对这一问题，社会专业人士提出了很多的解决办法。在深圳城市更新条例的起草过程中，曾有意引入强制性条款解决这个问题，如行政征收或者香港的强制售卖制度等。由于这种强制性条款涉及合法性的问题，争议较大，随着城市更新条例的立法延迟，此种解决方式也暂时搁置。
在国务院推行棚户区改造盛行的当下，深圳也将棚改引入深圳。由于棚改是国家的一项重大的城市化、去库存，有公益性的国家政策，其强制性是有法律依据的。这正好与前述的引入强制制度的城市更新有异曲同工之意。深圳第一个棚改项目就是罗湖的二线插花地项目。就目前的推进来看，该项目似乎较为顺利。所以很多人认为，棚户区改造是解决城市更新中难点问题的良药。笔者认为，棚户区改造强制征收的法律依据是《国有土地地上建筑物征收和补偿条例》。该条例要求强制征收必须要有公共利益为前提。如果缺失了公益的前提，那么棚户区改造与由市场行为运作的城市更新没有显著区别。因此将城市更新项目直接转化为棚改项目涉嫌重大违法。2018年3月26日，深圳市住房和建设局公开发布了《关于加强棚户区改造工作的实施意见（征求意见稿）》（简称“实施意见”）重要的一点就是将两者区分开来。想通过棚户区改造政策接收城市更新项目的目的是有法律障碍。因此，城市更新的问题，还需要在城市更新中解决。
区块链整合的新视角
区块链技术之所以可以在技术上实现突破，实现社会大规模的应用，是因为它解决一些根本问题。对此，笔者进行了一些粗浅的研究，现将其独特的思维方式总结三大视角，供大家指正。
1.整合的视角
所谓区块链技术简称BT（Blockchain technology），也被称之为分布式账本技术，是一种互联网数据库技术。该技术是整合了分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式。
数据存储是电子领域的信息记录技术。点对点传输也是计算机互联网技术P2P的传输技术。共识机制是区块链系统中实现不同节点建立信任、获取权益的数学算法。加密算法是对于录入信息以及交互信息的记录，保证信息的不可改、不可逆性。这些技术在计算机应用技术都是已经实现的普通技术，但是通过整合，其带来的区块链技术会在技术上形成一种特殊状态，解决了社会交易中重大障碍，将产生巨大的实用价值。这说明整合是可以形成革命性质变的，问题的解决不一定需要全新的方法。
2. 交易的去信任化视角
基于交易对方的信任，才可能达成一致。虽然这种信任有时是从众的，有时是自欺的，有时信任基础都存在问题的，但没有信任，平等主体之间达成一致是不可能的。在线上，主体数量不计其数，主体的诚信度考证难度也是巨大。如果按照一般的逻辑，线上海量主体基于信任基础达成一致将是不可能完成的任务。区块链技术通过分布式存储、分布式记账的机制，将对他人的信任转变成主体的自信，即主体认识到自己的目的和利益可以通过相应的设计、安排形成的技术规则实现和保证，并且还可以达到最佳。
3. 共识机制的视角
所谓“共识机制”，就是通过一定的方法、安排，在众多节点中形成共识的方式。在区块链技术中，共识机制是该技术不可分割的一部分，是区块链技术的基础。现有的区块链共识机制有工作量证明机制、权益证明机制、股份授权证明机制等。共识机制一方面消除信任作为达成一致的基础，即达到上述的交易去信任化；另一方面，其直面影响信任的因素，通过设计、安排，将影响信任的因素进行了限制，同时实现主体的利益。
共识机制角度让我们知道可以通过相关机制减弱甚至是去除对信任的要求。去除了信任基础后的交易，必然使交易简单化，加速各方主体达成一致，这是高效的社会交易最需要的。
上述这些视角是区块链的视角，也是方法论的视角，在这些视角下，计算机技术获得了新的进展。对于城市更新的难点是否可以在这些视角下，构建新的问题解决方式呢？笔者将在如下文章中进行阐述。
重新解构达成城市更新拆补协议的难点
在城市更新项目中，不愿意签署拆补协议的因素，不同的权利主体可能都有各自的说辞或理由。因为这和权利主体的知识结构和经历有关。在笔者2016年城市更新条例社会风险调研过程中，我们在与开发商、业主座谈中将这些因素归纳如下：
1.信任缺失是不愿意签署拆补协议的因素之一
对于物业的权利主体，如果签署了拆补协议，那么就要交出物业。一旦交出物业，是否可以再收回，收回是否可以再利用都未可知。签署拆补协议的风险对权利主体是很大的。所以，权利主体要求意向性实施主体可以完全履行合同，而不是承担什么违约责任。正常情况下，影响是否可以完全履行的是协议双方。
因此，信任缺失首先是权利主体对意向性实施主体的信任缺失。如果意向性实施主体没办法让权利主体相信，其有能力、有实力进行城市更新，权利主体当然不愿意签署拆补协议。
其次是权利主体之间的信任缺失。权利主体之间并不会因都属于同种地位就会增加信任。权利主体是否全部会与意向性实施主体签署拆补协议决定到了项目的结果。如果有任一个权利主体不签署拆补协议，单独的权利主体签署了拆补协议对城市更新的推进没有意义。权利主体对其他权利主体的不信任，也会犹豫是否签署拆补协议。
2.交易公平性也是不签署拆补协议的因素之一
由于拆补协议并非强制性，需要协议双方自行协商一致。旧建筑的权利主体对同类型城市更新项目交易信息的了解明显差于意向性实施主体。权利主体当然会考虑拆补协议约定的补偿标准是否是公平问题。这种考虑，就会促使权利主体暂时不签署拆补协议。更何况公平性也是相对的，权利主体的公平标准也是千差万别的。如果所有的权利主体都持有这种心理，那么拆补协议的签署就会限于死循环，也无法再签署拆补协议。
3.利用对物业处置的权利，博取更大利益是不签署差补协议的重要因素之一
很多权利主体都清楚，城市更新在形成实施主体前，是无法实施开发的。于是，有些实施主体利用自己所有权的排他性，坚决不同意拆补协议中的补偿标准，并提出更高的补偿标准。同时，还有一些权利主体甚至会提出一些与房屋补偿无关的其他要求。
这种排他性的物权保护让意向性实施主体束手无策，只能反复与其协商。再加上社会中的确产生了一些钉子户因不签署相关协议获得高额回报的事例，也助长了这些权利主体的坚持。其不签署拆补协议就很正常了。
4.意向性实施主体想以较低的标准签署差补协议，也是不签署拆补协议的因素之一
如果给予权利主体的补偿较少，那么意向性实施主体所获得的收益就会更多。两者是零和游戏。所以意向性实施主体在签署拆补协议前，就会希望以更低补偿标准签署协议。
虽然在权利主体成为阻碍城市更新最大障碍的今天，意向性实施主体处于劣势。意向性实施主体是为了赚取利润，每个意向性实施主体只要有机会赚取更多利益，就不会推辞。特别在更新项目初期，意向性实施主体如果不能以较低的标准签署拆补协议，那么可能就会暂时搁置与该权利主体的协商。
另一个导致意向性实施主体不敢以更高的标准签署拆补协议的原因是无法确定获得收益情况。很多拆补协议在城市更新单元确立之前就已经开始商讨，而收益预估要到专项规划通过之后。在还未确定收益前，同意过高的补偿标准，会给意向性实施主体造成很大的损失。
另外，如果意向性实施主体迁就个别主体，签署了高标准的拆补协议，可能会导致其他已签署拆补协议的权利主体集体毁约。这种风险会让意向性实施主体难以同意较高的补偿标准。
上述任一个因素都可能导致权利主体拒绝签署拆补协议，城市更新项目停滞。这些因素有一个共性，那就是都由协议主体的自主性导致的。所以意向性实施主体最支持引入强制性制度，限制权利主体的权利行使。但是，对于权利主体而言，为什么不是强制意向性实施主体接受自己的主张呢？单方强制是否有失公平？所以，以意向性实施主体的利益角度，引入强制性是有失偏颇的。强制性制度的引入需要慎重考虑。
对于上述因素，笔者从区块链视角进行了重新解构分析，并阐述如下：
1．从共识机制角度来看，现有城市更新的共识机制是协商，上述阻碍拆补协议签署的因素是一般协商机制中肯定会产生的
一般协商机制是平等主体自主进行自由协商，就协议的内容达成一致，进而签署协议的机制。任何协商主体都需要考虑风险、利益等问题。影响这些的因素众多。所以，出于任何原因，都可能出现上述阻碍拆补协议签署的因素。在协商机制下，除协商之外，基本可以说别无他法。要解决上述阻碍签署协议的因素，需要重构共识机制。
2.从共识机制的层面来说，现有拆补协议是通过单独协商的机制进行的，效率低，风险大
城市更新项目的推进需要取得全体业主的一致同意，并全部签署拆补协议。通过单独协商的机制是意向性实施主体与每一个权利主体单独协商签署拆补协议的措施。这种机制下，需要逐个与权利主体协商，工作量极其巨大，效率也很低。即使签署了一个或者多个拆补协议，也有可能存在拒绝签署协议的权利主体。签署了协议后，如果协议不能立刻履行，面临权利主体的违约的风险；如果立刻履行，城市更新项目无法开发，将导致意向性实施主体巨大损失。
因此，要解决这个问题，需要用整体达成一致的共识机制，改变单独达成共识的机制。
3.需要采取相关机制予以消除或者降低各主体对信任的需要，才可促进交易达成
城市更新项目是一个涉及众多权利主体，关系到千家万户，事涉社会稳定。因此，城市更新从一开始就不仅仅是单独个体的问题。对实施主体的信任是权利主体需要解决的问题，也是城市更新项目需要解决的问题。因此，在分散的权利主体没有能力辨识意向性实施主体是否可以信任时，就需要设置相应机制，降低权利主体对信任的要求，变相增加意向性实施主体信任。这种机制可以通过对意向性实施主体提出条件，提高准入门槛，增加权利主体的保障。
4. 整合其他有利因素，为设计、实行共识机制提供支持
采用何种共识机制不是完全取决于设计，还要考虑支持共识机制的现实条件。在考虑拆补协议的补偿标准时，意向性实施主体需要考虑规划的容积率和土地用途（因为这会直接与最终的收益相关），因此，需要整合城市更新流程和政府审批制度；权利主体的去信任化不是不考虑信任因素，而是将信任交付给了相关机制，因此，需要整合企业评估方法；权利主体对于城市更新的信息了解不足，就无法判断设计的共识机制是否能满足其要求。因此，我们需要整合城市更新的信息披露制度。
通过整合所有有利于达成共识机制的因素，让协议各方对于问题有清晰的认识，减少误解。在此基础上，设计一个让权利主体和意向性实施主体都认可的共识机制，达到可以实现各方利益，减少风险的目的。那么城市更新的这个难点必将解决。
重构深圳城市更新拆补协议达成机制的立法建议
上述的解决思路要想得到实现需要从立法层面改变现有城市更新拆补协议达成的机制。所以，笔者根据上述的分析，就解决这些难点问题提出如下立法建议供大家思考：
1.通过整合一系列因素，建立一个以整体达成一致的共识机制，代替单独协商机制
单独协商机制的缺点只能让那些已签署拆补协议的权利主体有义务履行协议，不能保证未签署协议的权利主体会签署协议，这与城市更新所需要达到的开发条件不相配。因此，建立以整体达成一致的共识机制代替单独协商机制是最有效的解决途径。但是，整体达成的共识机制不是独立的存在的，而是需要其他各种因素进行配合运作的机制。因此它需要整合所有有利因素，为共识机制的运行提供条件。
2. 建议以招标或者拍卖作为集体达成一致的共识机制
如果将拆补协议中的主要内容通过招标或者拍卖这种方式作为共识机制，那么只要中标或者竞价成功就可以达成协议。这两种方式可以将权利主体关注的内容设计成招标或者拍卖机制中的要点，通过公开竞争的方式，保证了补偿标准的相对公平性。对意向性实施主体而言，这种方式让其对收益预期有合理认识，风险降低到了可以接受的程度。同时，这种共识机制也让那些想获取不合理利益的钉子户无法得逞，保障了社会经济秩序的稳定。
如果不能形成城市更新单元内的所有权利主体全部都同意共识机制，那么该城市更新项目可以暂时搁置，城市更新项目各相关方不会处于进退两难的境地，保护了权利主体和意向性实施主体。
3.优化城市更新信息公开、城市更新单元申报等制度，为整体共识机制创造条件
在进行整体协商机制时，肯定需要对城市更新项目的所有信息进行披露，包括规划类信息、权利属性信息、违建处理信息等等。只有这些信息清晰可查，那么在进行整体协商处理时，才可以达成确定拆补协议中的主要条款信息。同时对于城市更新中各流程的处理也要根据新的共识机制进行优化调整。
4.提高成为实施主体的门槛，增加实施主体抗风险能力
城市更新发展到现在，由于涉及的利益巨大，各类主体都想参与，分一杯羹。现有规则对实施主体的限制少，而且这些限制并未与解决实际中的问题进行关联。因此，建议增加成为实施主体的条件，主要在资本保障、人力保障、操作保障方面做出限制。
5. 规范化城市更新的申报、规划、确权操作
城市更新是一个拆旧建新的过程，也是一个违法建筑处理的过程，还是一个经济生态重构的过程。因此，对于整个操作流程应逐步规范化，合法化，减少寻租的空间。这就需要一个专业、合法、有能力的第三方主持，多种服务机构参与。