地方金融监管立法观察

指导律师：杨强
2014年8月，国务院出台《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号），明确了中央和地方的金融监管职责和风险处置责任，初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系。长期以来，金融监管权限集中于中央，地方金融工作的主要职能是服务和发展，并无明确的监管职责。目前地方金融监管工作，只能依托国家、省有关规范性文件或试点政策来进行，在诸如审批、检查、处罚等环节缺乏法律支撑。特别是在当前转变政府职能、减少行政审批的形势下，这些规范性文件和部门规章因缺乏法律支持，其效力已大打折扣，地方金融监管面临“无法可依”的瓶颈制约。
2020年6月8日，为加强地方金融监管，规范地方金融组织行为，有效防控金融风险，北京市金融监管局组织起草了《北京市地方金融监督管理条例（征求意见稿）》，开始向社会公开征求意见。此为继天津、四川、河北、山东等地出台的又一省级地方金融监管规范。
Chapter.One 地方金融监管立法现状
（一）各地区地方金融监管规范发展情况
■ 1.温州市
2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，并为温州市金融综合改革确定了12项主要任务，其中包括完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险。建立金融业综合统计制度，加强监测预警，以及建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。浙江省人大常委会于2013年11月22日审议通过了《温州市民间融资管理条例》，作为我国首部调整民间金融的地方性法规，它将金融监管权赋予温州地方政府。
■ 2.山东省
2013年山东省率先对地方监管体制进行改革。当年12月，山东出台了《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》，在全国率先建立省、市、县三级地方金融监管机构，对“一行三局”监管职责之外的地方金融组织和金融活动进行监管。
2016年7月1日，《山东省地方金融条例》施行，首度提出了“机构监管”和“业务监管”相协调的地方金融管理架构。这也是我国涉及地方金融监管内容的首部省级地方性法规。
■ 3.河北省
2018年5月1日，《河北省地方金融监督管理条例》开始施行。继山东省出台我国地方金融监管首部省级地方性法规后，河北省积极行使地方立法权，出台地方金融监管方面全国第二部省级地方性法规。该条例就交易场所不得开展贵金属交易，建立全省统一地方金融监管服务平台等问题进行了规定。
■ 4.四川省
2019年3月28日，《四川省地方金融监督管理条例》经四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过。其亮点是采用了“双罚制”，即对地方金融组织进行行政处罚的同时，也可以对负有直接责任的股东、董事、监事、高级管理人员等进行处罚。
■ 5.天津市
2019年7月1日，《天津市地方金融监督管理条例》开始施行。该条例自2015年底启动立法工作，历经近四年的广泛调研、科学论证和修改完善，于2019年5月30日经天津市第十七届人大常委会第十一次会议审议通过。《天津市地方金融监督管理条例》明确了地方金融监管职责由市人民政府及其地方金融监管部门承担。市地方金融监督管理部门负责对本市行政区域内地方金融组织实施监督管理，承担地方金融组织风险处置责任，负责防范和化解地方金融风险。
■ 6.北京市
2020年6月8日，北京市金融监管局组织起草了《北京市地方金融监督管理条例（征求意见稿）》，向社会征求意见，该管理条例体现北京市地方金融监管的法制化、规范化、协同化，实现在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，明确地方金融监管对象，规范地方金融组织行为，同时明确地方金融组织监督管理措施和金融风险防范处置措施，保障地方金融监管和风险防范处置有法可依。
（二）已有规范的监管对象对比

Chapter.two 地方金融监管立法实证分析
（一）立法权限
省级人大及其常委会是否有权制定地方金融监督管理的地方性法规？目前各个省市的金融监管立法是否属于立法法第八条所规定的金融基本制度的范畴呢？若属于金融基本制度，则属于只能制定法律的事项，省级人大及其常委会无立法权限。目前有观点认为，根据2017年第五次全国金融工作会议精神和中央有关文件要求，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，赋予了省级人民政府一部分金融监管职责。因此，对中央对地方金融组织进行授权，现阶段通过制定地方性法规，为加强地方金融监管提供执法依据，符合立法法规定。
（二）调整对象
中央明确以文件授权地方政府监管的机构类型共包括有：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类由中央金融监管部门制定规则的地方金融组织；投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、从事权益类和大宗商品类交易的交易场所等4类需要地方强化监管、提高准入门槛的地方金融组织。即通常所说的7+4类金融机构。股权众筹、P2P等新型金融业务在目前各省市公布的规范中尚未纳入监管范围。一方面，地方没有明确的法律授权，另一方面中央和地方的金融监管权力边界并不清晰。地方金融组织发展愈加迅猛，现有法律体系已无法适应，因此中央及地方各级金融监管部门亟需建立一个系统的、权限明确的金融监管体系。