新《土地管理法》对昆明城市更新改造土地征收工作带来的影响及全新挑战

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了对《中华人民共和国土地管理法》作出的修改，并于2020年1月1日起实施。新法的施行给昆明市城市更新改造土地征收工作提出了新的挑战，鉴于此次修法信息量较大，本文将仅对新《土地管理法》实施给昆明市城市更新改造工作中涉及到集体土地征收的影响进行归纳分析：
一、城市更新改造涉及土地征收的范围进一步明确
根据《昆明市城市更新改造管理办法实施细则》（昆政办〔2015〕37 号）（以下简称“实施细则”）的规定，在进行城市更新改造时应当在符合昆明市土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，满足《实施细则》第十一条的规定，即充分考虑和尊重所在区域社会、经济、文化关系的延续性，并符合该规定下六个条件之一时可进行。同时，若在更新改造中涉及到土地征收的，则根据《实施细则》第三十二条规定由辖区政府按《土地管理法》等相关规定办理手续。
针对土地征收条件，修改前《土地管理法》仅提出国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但什么才算是“公共利益”呢？相关法律、法规并未对“公共利益”的具体范围进行界定。而在本次《土地管理法》修改中，首次明确了“公共利益”的内容，对土地征收范围进行了规范。
新《土地管理法》第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”即在今后的城市更新改造工作中，征收土地将有严格的限制，不能随意征收。改造项目需要符合新法规定的上述六种公共利益的需要情形之一时才能进行。《土地管理法》的修改，实质上通过列举方式进一步明确了土地征收的范围，对城市更新改造工作中是否能够进行土地征收做了进一步的规范。
二、土地征收程序“乾坤大挪移”
新《土地管理法》在政府征收程序内容上与旧法大致相同，但对相关程序的实施时点和顺序进行了调整。根据原《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《昆明市城市更新改造土地处置指导意见》（昆政办〔2015〕34号）等规定，过去城市更新改造欲进行土地征收时，按报批前告知、确认、听证——拟定征收土地方案上报审批——征收土地手续批准后,进行公告、登记——进行补偿安置的程序开展。即先审批征收决定并公示，再编制补偿安置方案报批，最后才与被征收人签订协议；而修改后的新法强化了批前程序，简化批后程序，新《土地管理法》第四十七条规定，今后在进行土地征收时应当先对拟征收土地的现状进行调查并进行社会稳定风险评估，然后对征收内容及情况在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行不少于30日的公告并听取相关人员的意见，若在多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的情况下，县级以上地方人民政府还应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况对方案进行修改。而拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料（根据《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》第五条（七）规定，被拆迁人在办理房屋拆迁补偿事宜时，应当提供以下具有法律效力的相关证明材料：1.房屋所有权证、土地使用证、户口册及身份证等相关材料;2.宅基地上的建筑物须出具建房许可、用地许可手续、村（居民）小组证明、原居住地乡、镇、办事处证明及其他相关材料。）办理补偿登记。县级以上地方人民政府在组织有关部门测算、落实有关费用、保证足额到位的前提下，可就补偿、安置等内容与被征收人签订协议；其中个别确实难以达成协议的，在申请征收土地时如实说明即可，即无需100%签约也可以申请征收。最后由县级以上地方人民政府申请征收，依照法定程序批准后，由其再次公告并组织实施。另外，如果在协议签订且补偿安置落实到位后，被拆迁人又反悔阻挠，拒不交出土地的，可依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；对拒不交出土地的，可申请人民法院强制执行。为更形象生动的说明上述征收程序，可参看下述图表：

由此可见，《昆明市土地征收管理暂行办法》（昆明市人民政府公告第18 号）、《昆明市城市更新改造土地处置指导意见》（昆政办〔2015〕34号）中原相关土地征收程序条款的规定在新《土地管理法》实施后其作为下位法将不再适用，应当按照新《土地管理法》的相关规定进行。至于具体的流程及操作，则需待《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等法规规章相应修改后才能彻底明晰。
三、原昆明市关于农用地土地征收补偿费规定不再适用，应以云南省制定公布的区片综合地价为补偿标准
根据原《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》等规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费按照年产值计算，安置补助费按照需要安置的农业人口数及耕地的年产值计算。且规定每公顷被征收耕地的安置补助费不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍的上限。而征收其他土地的土地补偿费、安置补助费、地上的附着物和青苗的补偿费标准，均由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。昆明市目前征地补偿费用执行的是《昆明市征地补偿标准（修订）》（昆政发〔2015〕53号）确定的标准，即分地区采用统一年产值标准或区片综合地价标准，而征收集体土地上的房屋时，则按照《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办〔2015〕103 号）规定进行，按“房地合一”的补偿原则，即对每一宗宅基地上的被拆迁房屋及房屋所占土地以“房地合一”的价值进行补偿安置。
而新《土地管理法》在农用地的征收补偿上，改变了过去以土地年产值倍数法进行补偿的标准，实行以省、自治区、直辖市制定的区片综合地价标准确定农用地土地补偿、安置补助费用。区片综合地价标准除考虑土地产值外，还需考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次，而对于农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，依旧规定由省、自治区、直辖市制定。根据上述规定，《昆明市土地征收管理暂行办法》（昆明市人民政府公告第18 号）第十四条:“土地征收补偿费应当依照《云南省土地管理实施条例》规定的标准或昆明市土地征收区片综合地价标准进行测算。”以及《昆明市城市更新改造土地补偿指导意见》（昆政发〔2015〕34号）、《昆明市人民政府关于印发昆明市征地补偿标准的通知》（昆政发〔2015〕53 号）规定中对集体土地农用地补偿标准的规定，在新《土地管理法》实施后均不再适用，应当以之后云南省制定公布的区片综合地价标准进行确定。此外，新《土地管理法》在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，还增加了农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，明确了县级以上地方人民政府应将被征地农民纳入养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，上述费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定，但截至目前云南省相关规定暂未出台，具体办法及适用规则仍需关注新规则、政策等文件的发布。总体上，本次修订从法律上为被征地农民构建了更加完善的保障机制，强调了征收行为必须以保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。
另外，《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办〔2015〕103 号）第五条规定，涉及集体土地上房屋拆迁补偿安置时辖区政府应当结合不同片区、不同村（组）的实际情况，按“一村一策”的方法，切合实际制定科学、合理的征地拆迁补偿安置方案，按“房地合一”的补偿原则对宅基地上的房屋进行补偿。补偿方式采取货币补偿、房屋产权调换、货币补偿加房屋产权调换三种方式进行。新《土地管理法》中对于征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准并未做明确规定，依旧授权各省、自治区、直辖市进行规范。因此暂未对《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办〔2015〕103 号）第五条的规定造成冲击，在出台新的规定前仍适用，但根据自然资源部法规司司长魏莉华对新《土地管理法》的解读情况看，现自然资源部已对省（自治区、直辖市）作出要求，要求各省加快制定征收农用地以外的其他土地地上附着物和青苗的补偿标准和被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法。因此，之后在云南省出台相关农用地以外其他土地征收补偿规定后，将对现有规定产生影响，实际操作中应以云南省最新的规定、政策为标准。而对于征收农村村民住宅的补偿方式，新法修改后，不仅明确了“先补偿后搬迁、居住条件有改善”的原则，还在原有补偿方式上增加了“采取重新安排宅基地建房”的补偿方式。进一步完善了对被征收农民的自主选择及合法权益的保护，体现了尊重农村村民意愿的原则。
四、预留“多规合一”空间，统一土地管理规范指导
新《土地管理法》增加第十八条，规定：“国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。”一直以来，规划在城市更新改造中起着指导性的作用，把控项目整体的导向。过去城市更新改造所依据的是国土部门和规划部门分别编制的国土利用总体规划和城乡规划，虽然现国土部门和规划部门已合并，但由于两规划系不同体系，协调上依旧存在难度。因此，以“空间规划”取代两规更有利于建立统一的规划目标，并且为解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。即今后土地征收活动将以国土空间规划为基本依据导向，修改后的《土地管理法》为“多规合一”预留了空间。
五、土地审批权限再次划分
为了适应“放管服”改革的要求，新《土地管理法》对土地审批权限在中央和地方间进行了调整，按照是否占用永久基本农田以及是否在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内来划分国务院和省级政府的审批权限。即今后，国务院审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他非永久基本农田在土地利用总体规划确定范围内土地“农转建”由国务院规定原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准，同时在已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；而在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。禁止了地方政府擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式，回避永久基本农田农用地转用或者土地征收审批的行为。即新法实施后永久基本农田只能由国务院依照相关规定进行征收。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。在严格保护永久基本农田的原则上，进一步明确了土地审批的主体权限划分。

六、宅基地应按照“一户一地”进行征收，但准许农村村民依法自愿有偿退出宅基地
原《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。就此，云南省发布《云南省土地管理条例》对云南省农村村民宅基地用地面积标准进行了明确，规定在城市规划区内的人均占地不得超过20平方米，一户最多不得超过 100平方米；城市规划区外的人均占地不得超过30平方米，一户最多不得超过 150平方米。具体执行标准，由州、市人民政府、地区行政公署根据实际情况制定，报省人民政府批准。另外，根据《昆明市人民政府关于加强农房管理禁止违法加层的通告》（以下简称“通告”）（昆政发〔2006〕24 号）第三条规定，农房现状登记时，原审批手续中已明确建房标准的，按照批准的标准登记；没有明确建房标准的，每一户农户以建筑面积不超过 300 平方米，建盖楼层不超过 4 层作为登记标准。对符合计划生育有关规定，人口达到分户标准和条件但未实行分户的，登记标准可以适当放宽。凡超出上述任何一个标准，或者《通告》发布前，未经审批、未按照规定权限审批、超过批准的用地面积和建房标准任意建盖的楼房、加盖的楼层以及拼建的附属用房一律视为违法建筑。并且根据《关于违法违章建筑和农房违法加层无序建房一律不予补偿的通知》（昆政办【2010】61 号）规定对纳入城中村改造范围的农房，按昆明市的相关规定，统一补偿安置标准，在拆迁补偿安置中，对于农村居民居住房屋的补偿无论房屋结构均统一按砖混结构的标准进行补偿，补偿面积统一按 4 层300 平方米的标准执行，居住房屋实有面积不足 300 平方米的面积补差、补偿，不收取任何价款。凡是违法加层的，一律不予补偿。
新《土地管理法》对农村村民宅基地征收补偿的内容基本延续了原《土地管理法》的规定，依旧明确农村村民一户只能拥有一处宅基地，对户的认定标准依据《云南省农村不动产确权登记发证指导意见》进行确认；另外，新法在原有规定上增加了以下内容：
第一，在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居；
第二，明确农村村民住宅用地不得占用永久基本农田，且编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件；
第三，明确农村村民赠与住宅后，再次申请宅基地的，不予批准；
第四，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，并鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
此外，还将农村村民住宅用地审批权限下放至乡（镇）人民政府，并规定全国农村宅基地改革和管理有关工作由国务院农业农村主管部门负责。按照新法规定，今后在征收宅基地时，依旧按照“一户一地”进行征收补偿，对于一户拥有多个宅基地或宅基地的面积超过省、自治区、直辖市规定标准的，超出部分不予补偿。现仍可按目前相关昆明市政策（300平方米4层）的标准进行征收，但上述宅基地面积认定以及住房补偿标准，后续云南省可能会根据本省具体情况对现行政策进行修改，具体标准将以相关新规定为准。
七、集体经营性建设用地可以直接进入市场流转
本次新修订的《土地管理法》最重大的亮点，在于允许集体经营性建设用地直接进入市场流转。原《土地管理法》规定，一般情况下农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；而修法后删除了原四十三条规定的需要使用建设土地必须依法申请使用国有土地的内容，并将第六十三条修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”为集体经营性建设用地入市建立了渠道，笔者个人认为，上述修改意味着新法实施后，按照旧土地管理法认定的集体土地对外出租用于非农业建设的违法行为，在符合以下条件时将合法化，征收的时候对这些建筑应根据新的土地管理法进行补偿：
第一，土地必须为符合“两规划”确定的工业、商业等经营性用途，并依法登记的集体经营性建设用地；
第二，利用方式为出让、出租等，其中有关出租的期限及建设性质在本次修订的法律文本中并未明确，预计将可能在随后的配套文本中予以规定；
第三，上述行为应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务等内容。
该项制度创新对土地管理活动提出了重大挑战，但新法并未对具体操作以及征收程序等内容进行规定，急需出台相关配套立法予以明确，否则根据现有政策规定，将无法进行征收补偿工作。
八、新法实施前已启动的集体土地征收项目是否适用新《土地管理法》规定
从上文论述分析可知，新《土地管理法》较过去在集体土地征收等方面有了较大改变，新法于2020年1月1日起已经正式实施，但在实施前已经启动的集体土地征收是适用新法？还是依旧适用修改前的规定呢？
新修改的《土地管理法》仅在第八十六条规定：“根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”并未对本次修改实施以前已经启动的集体土地征收项目适用进行规定，也没有对本法具有溯及力进行规定。因此笔者个人认为，修改后的《土地管理法》并不具有溯及力，依据“法不溯及既往”的原则，新《土地管理法》对实施以前已经依法启动的征地项目不具有溯及力，相关项目应继续沿用修改前的《土地管理法》进行推动。而对于新《土地管理法》实施前尚未完成征地审批手续的项目，则应当依据修改后的规定执行。另外，现自然资源部以及各省级自然资源主管部门已加大工作力度，启动了对《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》的全面修订、起草《集体经营性建设用地出让转让管理条例》以及对土地管理配套规章的全面清理等一系列配套工作。出台新的上述系列配套规定将更具针对性，也将对昆明城改产生影响。
总体来说，新《土地管理法》不仅在土地征收方面作出了较大修改，同时还在农村集体经营性土地入市方面、宅基地自愿有偿退出方面、对基本农田进行永久性保护以及土地监督制度构建方面均有创新，提出了新的制度规范，有利于完善土地管理制度，保障农民监督权、参与权和话语权，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。对昆明市城市更新改造中涉及到的土地征收工作带来的挑战主要是在征收程序及补偿标准方面，现有规定尚未废止，但相关部分内容与新《土地管理法》有所冲突重叠，但随着工作推进，昆明市后续应根据新《土地管理法》的规定及时更新或出台相关政策文件，为相关工作运行提供规范，以适应新形势发展的需要。为推进法治政府的完善、运行以及依法行政提供前提。