举办民营中医医疗机构的法律法规政策解读

摘要：国家鼓励社会资本向中医医疗机构开放，为此国家出台了一系列法律法规及政策，这些法律法规政策具有积极的一面，又具有相当的弊端，不能满足当前民营中医医疗机构的发展，致使在举办民营中医医疗机构及运营过程中存在着相当的困难。为此，笔者在深入思考和研究、调研民营中医药机构开办及运营过程中的实际情况，解读与分析相关法律法规及政策的利弊，进而提出规制和完善举办办民营中医医疗机构的法律法规及政策的建议。
关键词：民营中医医疗机构 开办 法律法规 解读 完善
随着国家医改的不断深入和推进，人民物质生活水平的提高，对健康养生的需求日益提高，中医药以其“简便效廉”、“治未病”等为特点使其在国人心中不断地认可，民营中医医疗机构迎来春天。民营中医医疗机构设立、发展及成长，首先来自于其内部的因素的推动，其次，来源于外部法律法规政策的推动。民营中医医疗机构在内部因素的推动下，尚需外部相应的法律法规及政策予以助推，才能走进盛夏的繁荣。因此，剖析当下规范和指引中医医疗机构举办的相应法律法规及政策，对于规范和指引民营资本开办中医医疗机构具有深远的影响。在此基础上，按照中医医疗机构自身的内在因素和发展趋势，对相关法律法规及政策进行前瞻性的推演和分析，为下一步完善和制定相关法律法规及政策具有重大意义。
一、当下民营中医医疗机构开办现状
民营中医医疗机构，含民间中医诊所、中医门诊部与民营中医院①，根据2012年12月国家中医药管理局发布的首次“中医基本现状调查”，截止2009年，全国共有民营中医医疗机构3.2万家，占民营医疗机构总数的35.9%。其中民营中医院为573家，民营中医门诊部925家，其余3.1万家均为中医诊所。而民营中医医疗机构的中医执业医师有4.3万名，约占全国中医执业医师的三成。这些民营中医医疗机构体现出如下特点
1、数量多、规模小，民营中医医疗机构97%为诊所，90%以上固定资产投资总额在500万以下。这固然与中医诊疗的简便廉效有关，但与国家大的医疗卫生环境有密切关系，国家法律法规不予重视，社会资本尤其是大的风险投资机构或基金不关注，或者社会资本因为法律法规政策原因无法进入或进入渠道不畅。
2、经济效益低下。由于中医诊疗简便廉效的特点，使得中医诊疗经济效益无法提高，不像西医那样动辄进行各种化验来收取费用；民众对中医诊疗的认可度不高，使得患者有病先找西医居多。同时，中医诊所开办者，往往仅有中医诊断一技之长，在中医医疗机构的运营管理、商业模式运作、人才引进及建设、文化与品牌建设、宣传等方面可以说毫无经验可谈，使得民营中医医疗机构往往成为小作坊式诊所。
3、呈现专科专病状态，中医药特色优势突出。
由于民间中医往往不是中医大家，使得其在某一专科专病方面具有一技之长，笔者所接触的大量民间中医，均数此列，相应的，这些中医医疗机构往往在专科专病方面往往确有疗效，成为举办中医诊所的前提，也是中医诊所发展基石。从企业管理角度来讲，就是主营业务突出、核心竞争力突出。
4、集中分布在东部发达地区。
与其他经济现象一样，民营中医医疗机构同样因经济发展水平的驱动而集中在华东、华北、华南等经济发达地区，这不仅仅是由于人们物质生活水平提高的原因，还是由于人们养生保健意识的提高。需要特别注意的是，20世纪五六十年代，国家推行民间中医下乡政策，民间中医及其诊所遍布全国各地，据不完全统计，1960年代，全国有中医50余万人，由于中医诊疗的简便廉效，以百分之一的国家财力，解决了占世界人四分之一的医疗卫生健康问题，之后，由于国家推行西医政策，西医绑架中医，致使这一优势已经成为历史，进而，使得目前国家举办民间中医医疗机构失去了土壤，丧失了人才来源。
二、规制民营中医医疗机构的法律法规政策及其特点
法律是社会经济生活的集中反映，民营中医医疗机构的上述状况反映在法律上就是虽然颁布了一些法律法规及政策，但这些法律法规政策极其不完善。笔者梳理了目前颁布或正在审议的法律法规政策，以期能够探寻到民营中医医疗机构法律法规政策的规律或问题、趋势。为便于清晰起见，以国家层面、地方层面进行归纳和梳理。同时，将与中医医疗机构有关无关，直接或间接的法律法规政策一并梳理，以便能够高屋建瓴的对当前的民营中医医疗机构的相关法律法规政策有清晰的认识。
1、国家层面的相关法律法规政策。
（1）2003 年全国人大颁布了《中医药条例》，是建国以来第一个系统总结和全面规定了中医药政策，将原有中医药政策用法规形式确定下来，并增加了许多新的内容；
（2）2006年10月，党的十六届六中全会提出要“大力扶持中医药和民族医药发展”；
（3）2007 年，党的十七大报告提出要“坚持中西医并重”、“扶持中医药和民族医药事业发展”；
（4）2008年政府工作报告指出要“制定和实施扶持中医药和民族医药事业发展的措施”；党的十七届三中全会指出要“积极发展中医药和民族医药服务”；
（5）2009年政府工作报告强调要“充分发挥中医药在防病治病中的重要作用”；
（6）2009 年4月，作为医改重要配套文件，国务院颁布了《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，要求医疗保障政策要鼓励中医药服务的提供和使用，要将符合条件的中医诊疗项目、中药品种和医疗机构中药制剂纳入报销范围，
这是新时期推进我国中医药事业科学发展的纲领性文件，在中医药发展史上
具有重要的里程碑意义；
（7）《中医药事业发展“十二五”规划》指出，为了更好地利用中医药医疗资源，到2015年，力争 100%的地市建有地市级中医医院，70%的县中医医院达到二级甲等中医医院水平，95%以上的社区卫生服务中心和 90%乡镇卫生院设立中医科、中药房，70%以上的社区卫生服务站和 65%以上的村卫生室能够提供中医药服务，每万人口中医床位数力争达到 4.78 张，每万人口卫生机构中医执业（助理）医师数力争达到 2.4 人。同时《规划》还强调，到2015年，中医医院总诊疗人次争取超过5.5亿人次，中医医院中医类别执业医师占执业医师比重超过60%。
（8）2009 年 4 月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，成为新医改的纲领性文件。国务院随即发布了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）》，明确 2009－2011 年重点抓的五项改革：加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点。上述两个文件提出要充分发挥中医药（民族医药）作用，积极推广和应用中医药预防保健方法和技术；
（9）2010 年 2 月《关于公立医院改革试点的指导意见》中指出政府可采取购买服务的方式由非公立医院承担公共卫生服务和公共服务。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收优惠政策。2010 年 12 月出台的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》为各地改革实践定下鼓励的基调，被业界称作“中国鼓励和支持非公立医院发展的风向标”；2014年1月，国家卫计委、国家中医药管理局正式对外发布《关于加快发展社会办医的若干意见》，该意见要求优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，加快形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系；
（10）2012 年 4 月《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排》中规定每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模，允许符合条件的私人诊所等非公立医疗机构和零售药店纳入医保定点范围，并鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区）依法开办诊所，鼓励非公立医疗机构向高水平、规模化的大型医疗集团和康复医疗机构发展，建议有条件的地方可对社会资本举办非营利性医疗机构予以补助。
2、地方法律法规政策
（1）北京2014年7月，《北京市医师多点执业管理办法》正式颁发实施，这一政策，在2010年试行的基础上，取消医师多点执业必须经单位同意的障碍，取消医师多点执业不得超过三个的限制，为中医师自由执业开放了闸门，进一步宽松了中医师执业环境，这就为民营中医医疗机构的开办解决了人才源流的问题。
（2）2014年10月，北京《关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见》，明确指出，对公立医院实行全员合同聘用制度。允许公立医院在职医生兼职开办私人诊所，进行多点执业。
（3）2014年7月29日，《重庆市医疗机构管理条例（修订草案）》提请人大常委会进行审议，该草案取消了开办医疗机构必须进行设置规划，扩大了医疗机构审批范围，缩短了审批期限。只要符合医疗机构开办条件，不受区域规划限制，就可申请开办中医医疗机构。上述地方法规政策，视为在社会办医意见的基础上，进一步为开办中医医疗机构松绑。
3、上述规范涉及到民营中医医疗机构的法律法规及政策呈现出如下特点：
（1）在国家层面，几乎都属于政策范畴，而在地方层面，多属于法规。
（2）没有一份法律法规或政策，是直接规范和调整针对民营中医医疗机构开办及运营。在涉及到医疗机构改革、公立医院改革等法律法规政策中，没有直接或间接提到民营资本举办中医医疗机构的。国家对民营中医医疗机构尚未进行系统的专门的进行立法，使得举办民营中医医疗机构失去了导向标，从而在实质上进行了自我摸索、自我发展的状况。把社会资本举办民营中医医疗机构完全交给了市场和资本，没有考虑到民营中医医疗机构的自身状况，这就使得民营中医医疗机构短期内难以有实质性飞跃式发展，且经营管理过程中鱼目混珠、良莠不齐，虚假宣传广告满天飞，给民众造成极大的认识误区。反过来，制约了民营中医医疗机构的发展，使得社会资本对举办民营医疗机构望而却步。
三、当下举办民营中医医疗机构相关法律法规政策实施的积极意义
1、为社会资本举办民营中医医疗机构打开了大门。
以北京市相关法规政策为例，鼓励了社会资本投向民营中医医疗机构，这不仅是中医药在民众的影响力提高所推动，而且是资本的猎利性使然。笔者认为，放开社会资本进入民营中医医疗机构，尤其是民营中医诊所，是激活中医药的一把钥匙，中医发展几千年来的经验表明，中医的发展在于放手，不在于绑架。在于积极引导，不在于严格管制。
2、为民营中医医疗机构人才引进铺平了道路
同样以北京市相关法规政策为例，允许执业中医师多点执业，且放松相关限制条件，为中医师进入民营中医诊疗机构打开了闸门。众所周知，中医师，尤其是名老中医师稀缺资源，“国宝级”资源，对于举办民营中医医疗机构至关重要，甚至是核心竞争力。
四、当下举办民营中医医疗机构相关法律法规政策的弊端及困境
1、管制部门太多，行政干预过多
虽然政府卫生监管部门对于中医师多点执业政策一步步松绑，但环保部门、消防部门、工商部门、税务部门等等“大爷式服务”却一步步在勒紧。这使得民营中医医疗机构开办时步步维艰，使得民营中医医疗机构经营时提心吊胆。党的十八届四中全会提出的依法治国精神的终极目标就是“去行政化”，但这一目标任道重远，短期内难以实现，甚至可能最终流产。因此，民营中医医疗机构开办者应认清形势，一方面对行政干预减少抱有期望，另一方面，还应从实际情况出发，统筹考量。
2、审批条件苛刻、周期长、流程复杂
虽然政府部门在转变服务意识，力图从管理模式转变为服务模式，但长期以来“官本位”的思想作崇，使得政府审批部门对开办民营中医医疗机构予以轻视，往往以提交资料不全，资料内容不符合要求、甚至格式不符合要求、申请人须亲自到场、审批前置程序等各种理由，将法律规定的审批期限一再变相延长，因为当出现这些理由的时候，所耽误的时间不计算在法定审批期限内。由于审批期限被无限期的拖长，使得民营中医诊疗机构的运营成本无限增加，虽然未能开业，但房屋租金、水电费、基本员工工资等却每天都在发生。因此，民营中医医疗机构开办者应将审批周期过长作为时间成本考量进来，以便做到统筹安排。
3、民营中医医疗机构未纳入卫生行政部门的统筹管理，缺乏监管，且执行混乱。在中国传统思想里，官为贵，民为轻，作为民营的中医医疗机构从诞生的那天起，就在卫生监管部门眼里成为不入流的诊疗机构，“低人一等”。这不仅体现在政策优惠上，也体现在统筹管理上。平时疏于监管，一旦出了问题，则大肆打压，直至不分青红皂白予以取缔。
4、民营中医医疗机构税赋过重。目前，对民营中医医疗机构按服务业执行税收政策，对于承担了一些社会责任和义务的民营医疗机构来说，税额过高，成为民间资本涉足民营中医医疗行业的风险之一。目前，税法中没有关于民营中医医疗机构税收的相关规定，这就意味着，盈利性民营中医医疗机构税收优惠期结束后，就必须按照服务性行业来缴纳税收，这些税收包括营业税、企业所得税、教育附加税、城市建设税、义务兵优抚费、水利水电建设费、地方养老税、城镇土地使用税、印花税、车辆使用税、等各种名目的税收，这些税收的征收，使得民营中医院的经济状况恶化，成为民营中医医疗机构的榨血机。
5、以西药标准管理中药院内制剂，成为制约民营中医医疗机构发挥特色优势的瓶颈。中药制剂是中医药的一大特色，也是中医辩证施治的重要药剂，由于需要辩证施治，且中药制剂成分的多样化、复杂性，使得中药制剂无法标准化管理，甚或是说，也无需标准化管理，完全由各中医诊疗机构予以辩证施治的基础上进行院内自我调剂。再者，民营中医医疗机构往往就是由一技之长作为立本，如果按照西药标准管理这些重要制剂无法调剂，进而等于变相打压民营中医医疗机构的发展，也成为民营中医医疗机构发展的瓶颈。
6、民营中医医疗机构的人才引进、培训、考核及职称晋升缺乏政策支持与系统管理。由于中医师的成长周期长、规模小、难度大等特点，决定了中医师的培训需要“中医特色”培训模式，进而相应的考核及职称晋升均有自身特点，然而，当前民营中医医疗机构的人才培训、考核及职称晋升均按照西医模式进行，严重制约了中医师的自我成长。另一方面，虽然举办民营中医诊疗机构所需要的资本向社会开放，交给了市场，但人才引进却并没有交给市场，依然壁垒森然。
7、大部分民营中医医疗机构未纳入当地医疗保障体系。国家实行医疗保障制度，大病统筹，纳入医保体系的病种、药物大部分医疗费用由医保承担，由于大部分民营中医医疗机构未能纳入医保，致使患者在就诊时，在疗效相当的情况下，必然首先选择公立医院。这实质上是在鼓励患者选择公立医院就诊，而打压患者选择民营中医医疗机构就诊。
8、民营中医医疗机构缺乏信息统计管理制度，没有相关数据，影响国家政策制定。由于资金、人员、管理、政策等方面的缺位，使得民营中医医疗机构在患者就医数量、病历、患病种类、疗效等方面均缺乏有效地数据统计。这就使得相关政府部门在制定相关法律法规时候缺少决策依据，甚至决策错误。
五、制定和完善民营中医医疗机构的法律法规建议
1、国家中医药管理局会同卫计委，单独出台关于民营中医医疗机构的相关法律法规或政策。由于民营中医诊疗机构的特殊性，相关政府部门应该“辩证制法”，根据中医诊疗机构的自身特点专门制定系统的法律法规，而不是从属于西医诊疗机构。
2、减少税收，降低民营中医诊疗机构运营成本。民营中医医疗机构的性质属于盈利性机构，其运营成本主要包括税收、房屋租金、装修、水电费、人力成本，而其中税赋基本占到其运营成本的三分之一；房屋租金、人力成本等完全靠市场去调解，政府在这两方面也无能无力，也不便调节，因此如果政府确实要鼓励民营中医医疗机构发展，就应制定相关法律法规，降低乃至取消部分税赋，“让利于民”，这不仅能起到扶持之效果，而且能够引导社会资本投向民营中医医疗机构，促其快速发展、扩张。
3、加强监管。杜绝借着中医医疗机构的名义进行虚假宣传，大搞封建迷信，欺骗患者。由于民间中医具有很深厚的草根基因，民众对“祖传”、“秘方”、“偏方”有着天然的迷信，致使一些所谓“大师”、“大仙”、“神医”有了生存的土壤，滋生出一些骗子出来。这在一定程度上，将玷污了纯中医、真中医，误导民众对民营中医诊疗机构的引起偏见，降低信任度。
4、制定系统的法律法规。单一的法律法规虽然能够从某一层面鼓励社会资本开办民营中医医疗机构，但往往从另一层面限制或打压民营中医医疗机构的开办或运营。因此，制定系统的法律法规，全方位的鼓励、支持民营中医医疗机构就显得尤其重要。无论如何鼓励社会资本进入民营中医医疗机构，放开人才引进，如果在税收制度上、医保体系上不进行鼓励或放开，依然会制约着民营中医医疗机构的发展。具体来讲，就是要在资本引入、税赋设计、人才引进、医保体系、中医药文化宣传、疗效界定等等方面进行全方位的规制，采取鼓励和引导的政策。
5、制定部门规章制度，直接规范民营中医医疗机构的开办与运营。如前所述，尚未有专门法律规制民营中医医疗机构，且现有的法律法规与目前的民营医疗机构的发展不配套。不管从设置审批还是到发证后监督方面都存在可操作性不强的缺点。对政府管理部门来说，目前迫切需要制定出一套符合市场规律、适应民营中医医疗机构的政策法规，并推动实施。这样不仅有利于对民营中医医疗机构的管理和规范，更有利于民营中医医疗机构的发展。民营中医医疗机构需要法律法规及政策的引导和规制，由于历史的原因以及我国医疗体制的原因导致民营中医医疗机构一直在夹缝中生存和发展，国家颁发和制定的法律法规都是以鼓励公立医院发展为主，仅有的规制民营医疗机构的法律法规也大多是有利于西医医疗机构。由于当前法律法规将民营中医医疗机构边缘化，建议由直接主管对口部门国家中医药管理局会同相关部门指定《民营中医医疗机构管理办法》等类似法律法规，按照民营中医医疗机构自身运营特点制定相应发法律规范。
六、结论
由于经济发展水平和民众健康意识的不断提高，民营中医医疗机构发展迅速，呈现出自身发展规律。与之相应的法律法规及政策却脱离了现实，未能引导、鼓励其发展，因此高屋建瓴的制定专门法律法规就显得尤其重要。
注释：
①按照《中医、中西医结合医疗机构设置标准与行政许可实施办法（2011版）》中医医疗机构包括中医医院、中西医结合医院；中医诊所、中西医结合诊所；中医诊所、中西医结合诊所；中医门诊部、中西医结合门诊部；中医馆、中医坐堂医诊所等。笔者认为，这属于广义上的中医医疗机构概念，狭义上的中医医疗机构应仅指纯中医概念。本文仅取狭义意义上的中医医疗机构概念。