Q：乡政府是否有权与被征收人签订征收补偿安置协议？
A：乡镇一级政府不是国家征收土地以及进行征地补偿安置的实施主体，但是，行政权力可以依法委托行使。县人民政府依法属于征收涉案土地的组织实施部门、补偿安置方案的批准部门，其通过下发文件的方式，委托被征收土地范围内的乡政府签订补偿安置协议，符合法律规定，其委托关系成立，即乡政府有权与被征收人签订征收补偿协议。
《中华人民共和国土地管理法》(2019修正) 第四十七条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
【案情简介】
张来万与阳曲县侯村乡人民政府行政确认二审行政判决书
山西省太原市中级人民法院行政判决书
(2020)晋01行终14号
上诉人（原审原告）张来万。
被上诉人（原审被告）阳曲县侯村乡人民政府。
法定代表人李育明，乡长。
出庭负责人安素青。
上诉人张来万因行政协议确认无效一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2018年6月25日阳曲县委办公室下发阳办字（2018）23号“关于成立《阳曲县108国道阳曲县段快速化改造项目领导组》的通知"，该通知书通知侯村乡政府负责侯村乡区域内的征收工作及签订征收补偿协议等事宜，同日阳曲县人民政府下发阳政发（2018）47号“关于108国道阳曲县段快速化改造项目的征收决定"，该文件决定“征收主体为阳曲县人民政府，实施主体为侯村乡人民政府"。2018年6月27日被告以书面方式告知原告张来万对其位于108国道南的院落进行征收，原告签收。2018年7月15日原告与被告签订《108国道阳曲县段快速化改造项目征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），补偿款已划入原告个人帐户，原告未领取。
原审法院认为，本案争议的焦点有两个：一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是被告侯村乡政府是否有权与原告签订涉案《补偿协议》。关于争议焦点一，原告诉请确认无效的《补偿协议》系被告侯村乡政府为了实现行政管理目标，与公民个人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系行政行为的一种，理应属于行政诉讼受案范围。关于争议焦点二，根据《土地管理法》第四十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。乡镇一级政府确实不是国家征收土地以及进行征地补偿安置的实施主体，但是，行政权力可以依法委托行使。本案中阳曲县人民政府依法属于征收涉案土地的组织实施部门、补偿安置方案的批准部门，其通过下发文件的方式，委托被征收土地范围内的侯村乡政府签订补偿安置协议，符合法律规定，其委托关系成立，即被告侯村乡政府有权与原告签订《补偿协议》。关于原告主张《补偿协议》系被胁迫签订，并未提供相关证据予以证明，原告的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张来万的诉讼请求。本案诉讼费五十元，由原告张来万负担。
上诉人张来万上诉称，一、被上诉人侯村乡政府至开庭时方向一审法院提交证据，已严重逾期举证，按行政诉讼法及司法解释的规定，应视为没有相应的证据，自应承担对其不利的法律后果。二、暂且不论被上诉人是否有相应的证据，被上诉人无法证明阳曲县政府、阳曲县国土局是否与被上诉人之间存在所谓“行政委托"关系，就应确定被上诉人无权与上诉人签订补偿协议。三、根据被上诉人逾期提供的证据看，存在国有土地上房屋征收与集体土地征收置于同一行政程序予以处理的重大违法情形，且存在征收手续缺失的情况，故应按《行政诉讼法》第七十五条的规定确认无效。综上，原审法院不考虑被上诉人逾期举证情形，在无法律依据的情形直接认定被上诉人举证真实合法，同时存在事实认定不清的情形，无视被上诉人无权签订补偿协议，征收程序显著违法的情形。请求判令撤销太原市杏花岭区人民法院于2019年10月15日作出的（2019）晋0107行初233号行政判决书，改判确认上诉人与被上诉人签订的《108国道阳曲县段快速化改造项目征收补偿协议书》无效；本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人阳曲县侯村乡人民政府辩称，一、本案涉及的108国道改造项目系重大民生项目，事关国家利益、公共利益及他人合法权益，为查清案件事实，最大限度保障公共利益及他人的合法权益，应当对被上诉人提交的证据予以采信。根据《行政诉讼法》第三十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第三十七条，可以要求被告提供或补充相应的证据并予以采信。二、阳曲县人民政府作为征收主体，通过下发文件的方式，委托侯村乡政府签订补偿安置协议，已构成行政委托，不存在《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格"的情形。（一）阳曲县政府为本次征收主体，符合法律规定。（二）阳曲县政府通过文件形式书面委托侯村乡人民政府签订本次征收补偿协议，行政委托关系成立。三、张来万与侯村乡人民政府签订的《108国道阳曲县段快速化改造项目征收补偿协议书》从行政行为合法性角度及民事合同效力角度均合法有效，不存在无效情形。（一）补偿协议不存在《行政诉讼法》第七十五条因“行政行为实施主体不具有行政主体资格"及“重大且明显违法"而导致协议无效的情形。上诉人认为阳曲县国土资源局的情况说明中陈述本次征拆未办理转征手续就属于手续缺失，是完全错误的。本次征拆项目，并不涉及农用地转征问题，均为建设用地征拆，故国土资源局回复其未办理“转征手续"并无问题，反而是上诉人混淆概念，将征收行为等同于转征行为。综上，被上诉人不存在《行政诉讼法》第七十五条确认行政行为无效情形，应属有效。（二）张来万与侯村乡政府签订的补偿协议不存在《合同法》第五十二条合同无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。民事法律规范中以及举证责任分配原则，应当由主张协议无效的一方举证证明协议无效的事由。综上，案涉补偿协议的无论从行政法规规范还是民事法律规范角度均不存在无效事由，应当认定补偿协议有效。为保障108国道拓宽改造工程这一重大民生工程的实施，请求二审法院在查明事实的基础上，依法驳回上诉人请求。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，根据阳办字（2018）23号“关于成立《阳曲县108国道阳曲县段快速化改造项目领导组》的通知"以及阳政发（2018）47号“关于108国道阳曲县段快速化改造项目的征收决定"，阳曲县人民政府委托阳曲县侯村乡人民政府签订补偿安置协议并不存在上述法律规定的情形，亦不存在法定的合同无效情形，且2018年7月15日上诉人与被上诉人签订《补偿协议》，补偿款已划入上诉人个人账户，上诉人未领取。
另本案系2019年5月21日太原市中级人民法院撤销太原市杏花岭区人民法院（2018）晋0107行初232号《行政判决书》，发回太原市杏花岭区人民法院重审，需要对被诉行政行为合法性进行有效审查，人民法院应给予被告举证机会。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人张来万负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 栋
审判员 陈 聪
审判员 郭朝艳
二O二O年四月二十九日
书记员 王 婷
本案法律依据
中华人民共和国合同法第52条
中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订) 第25条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第39条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第69条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第75条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第89条1款1项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第37条
中华人民共和国土地管理法(2019修正) 第47条1款