​由1元口罩被罚案引发的对新冠疫情期间政府价格干预措施的几点思考

自2020年1月开始，随着新型冠状病毒疫情的蔓延，目前全国所有省份均已启动了突发公共卫生事件一级响应。在疫情防控期间，经营者因商品定价行为被处罚的新闻，引起了极大的社会反响。近日，湖北药店1元口罩被处罚事件，再次将各地的价格干预措施推上了网络舆论的风口浪尖。该案中，药店以1元价格销售进价为0.6元的口罩，因违反湖北省购销加价幅度不得超过15%的规定，被认定为构成哄抬价格违法行为，从而被没收违法所得14210元并处以罚款42630元。
疫情当前，对于“1元口罩案”，有人认为越是特殊时期越应当严格执法，应当从严从重处罚；有人认为1元口罩已经是“良心价”，对此进行处罚，似乎有矫枉过正的嫌疑。口罩、消毒水、食品、蔬菜等这些日常本应由经营者自由定价的产品，经营者如今却因其定价行为屡受处罚，这正是源于目前我国各地正在实施的价格干预措施。本文将从我国价格管理体制出发，就疫情防控期间关于价格行为干预措施的相关问题进行讨论。
1、我国的价格行为管理体制
我国对于价格行为的管理体制，按照定价对象不同可区分为“市场调节价”与“政府定价、指导价”两种管理方式，《价格法》第三条规定，国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。
市场调节价管理，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成价格，除非法定情形，政府不能对其定价行为进行干涉。
政府定价、指导价指导价管理，是指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围直接制定价格，或制定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定价格。
市场调节价管理方式与政府定价、指导价管理方式，分别适用于何种商品服务，对此《价格法》也有明确规定。根据《价格法》第十八条、十九条规定，只有针对稀缺、垄断、公用事业及涉及公益性的商品或服务，才能够采取政府定价、指导价的管理方式，具体应由中央、省级政府制定定价目录。定价目录之外的商品及服务，应实行市场调节价管理方式，允许经营者根据市场竞争，自主制定价格，但不得有操纵价格、扰乱市场秩序、价格歧视、欺诈等情形。
2、特殊时期下，对实行市场调节价管理的商品进行价格干预措施的理论和法律依据
（一）价格干预措施的理论依据
前文提到，实行市场调节价管理的商品、服务原则上应当允许经营者根据市场竞争情况进行自由定价，但在法治社会中，并不存在完全不受限制的自由。特殊时期下，应当允许政府运用行政权力，对市场调节进行干预。
价格干预措施的理论依据主要来源于市场失灵理论及公共利益理论。现代经济学之父亚当斯密将市场调节手段称为“看不见的手”，认为人的动机都是自私贪婪的，但自由市场竞争的调节可以利用这样的人性来提高生产率、降低价格，进而造福他人，将人的自利行为变得有利于社会。然而，近代历史也已经无数次向我们验证，自由市场调节手段在特定情形下，因信息不对称，供给不足、资源分配不均等因素，也会出现失灵的情形。此时，出于对公共利益的保护，就需要政府这一“守夜人”的角色，运用行政权力进行价格干预，及时的调整市场调节手段失灵的状态。
（二）价格干预行为的法律依据
我国《价格法》第三十条规定，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。这是我国法律授权政府采取价格干预措施的主要依据。
国家发改委《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》又进一步细化了价格干预措施，使之更具有可操作性，但由于我国地域辽阔、各地经济结构及发展情况各不相同，很难在中央层面指定更为具体的实施办法。因此，目前关于价格干预措施的具体实施办法，主要还是依靠各省级政府在法律授权范围内自行制定。
以笔者所在的山东省为例，经山东省政府批准，山东省物价局于2005年下发《发关于构成哄抬价格行为涨价幅度界定问题的意见》（以下简称“《意见》”），在发生较大疫情期间，省价格主管部门可区别不同商品和服务的不同情况，在超过正常平均价格30%至100%的区间内，确定构成哄抬价格行为的提价或涨价幅度。该《意见》就是山东省价格干预措施的具体实施办法。
具体到本次新冠疫情中，山东省政府于2020年1月24日宣布启动突发公共卫生事件一级响应，自此山东省处于《意见》中的较大疫情期间。根据《价格法》及《意见》的规定，2020年1月29日，经山东省政府批准，山东省发改委、山东省市场监管局、山东省医保局联合下发了《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间哄抬价格违法行为认定有关问题的通知》（鲁发改价格〔2020〕58号），自即日起对山东省内与疫情防控相关的防疫用品及生活必须用品实行涨价幅度控制，前述商品购销差价超过35%的，按照哄抬物价予以处罚。这也就是本次疫情期间，山东省政府所采取的的具体价格干预措施。
经笔者查询，全国其他省份目前也已基本出台了类似的价格干预措施，对于购销加价空间的规定一般均在15%-35%之间。
3、本次疫情期间价格干预措施所暴露出的问题
（一）价格干预措施实施标准不统一，执法理念僵化
以本文开头提到的1元口罩被处罚为例，湖北洪湖市华康药店销售口罩，购进价格0.6元，销售价格1元，被洪湖市市场监督管理局进行了处罚。具有讽刺意味的是，事隔仅1日，人民日报官方发布消息，湖北省将投放130万只口罩，投放价格为2元，而进价为1元。
出现上面的价格差异，固然有华康药房所销售的口罩与政府投放口罩的质量差距因素在内，但比较二者的购销差价率，政府投放价差率同样超过了湖北省的购销加价15%的上限限定，甚至比华康药店的差价率还要高10%。在此情况下，却对两者采取区别对待的方式，并且无视疫情期间当地的物价水平，僵化机械的套用差价率认定价格违法行为，不但有违价格干预措施保障市场秩序及物资供应的初衷，也不符合行政执法公平、公正及适当性原则，损害了法规政策的权威性。
（二）价格干预措施的主体权限混乱
根据《价格法》及《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》规定，就地方人民政府而言，只有省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取干预措施，且省、自治区、直辖市人民政府采取价格干预措施，应当报国务院备案。正常的临时价格干预程序是由省政府直接发布干预措施的决定，或者政府物价主管部门提出申请，省政府批准同意，也可以视为省政府采取的干预措施。
值得注意的是，实践中部分地方人民政府“授权有关市必要时启动临时价格干预措施”，并不符合《价格法》《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》规定的决策程序，既有损价格干预措施的法定性，也可能导致干预措施的恣意。甚至部分地方市县级人民政府市场监督管理部门直接启动临时价格干预政策，例如陕西省市场监管局联合省发改委于2020年2月12日联合印发《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间对哄抬价格违法行为认定的指导意见》，经陕西省政府同意，开始启动临时价格干预，但陕西省商洛市商州区商场监督管理局于2020年1月30日就已经决定启动临时价格干预。根据《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》第五条的规定，省、自治区、直辖市人民政府作出实行价格干预措施或者紧急措施的决定后，同级人民政府价格主管部门应当按照省、自治区、直辖市人民政府的决定，及时向社会公告实施价格干预措施或者紧急措施的具体范围和有关政策。
在省级政府尚未作出干预措施，县级政府价格主管部门并无权发布干预措施。商洛市商州区商场监督管理局作为县级政府市场监督部门，不是价格主管部门，也没有上级政府作为依据，超越职权，没有法律依据。
上述情形，违反了法律法规对于价格干预措施的主体权限规定，而市县级政府越权自行实施价格干预措施往往会与省级政府干预措施存在出入，导致实践中执法标准混乱，不利于实行价格干预。
（三）价格干预措施的实施对象多限于商品价格，对于服务价格缺乏进行价格干预的措施
根据《价格法》的规定，价格干预措施，不止针对商品，同样也适用于必要的服务。如住宿、物流、快递、网约车等服务行业，不但关系着疫情期间的民生需求，也影响着部分经营者的成本。但目前各地的价格干预措施，往往只针对商品价格，对于特定的服务却没有具体的干预措施，造成部分服务行业趁疫情期间哄抬价格，却无依据进行处罚。
例如，网络租房平台自如日前就被曝出在疫情期间，一方面要求其上游房东减免房租，另一方面单方提高下游租客的房租标准，借疫情期间搬家不便，迫使租客接受房租上涨要求。类似于此类服务行业的价格行为如没有得当的措施进行干预，一方面不利于疫情期间的民生需求，另一方面会使商品经营者独自面对成本上涨和价格限定的双重压力，不利于稳定市场秩序。
（四）追溯适用价格干预措施
目前部分执法机关，在当地价格干预措施出台后，为树典型进行宣传，套用价格干预措施的规定，对价格干预措施出台之前经营者的价格行为进行处罚。
对此，一方面在价格干预措施出台之前，经营这并不知道应该按照何种标准对商品进行定价，因此对其处罚缺乏合理性。
另一方面也违法了《行政处罚法》第四条关于“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布”的规定，以及法不溯及既往的基本原则。
4、对干预措施进行完善的建议
（一）严守政策制定的合法性底线，统一措施实施标准
价格干预措施的政策制定时，一定要充分预估实践中可能面临的价格问题，对于商品、服务均需要制定周全的价格干预措施。
对于确有特殊情况需要兼顾的情形，可作出例外规定，无特殊情况的，相同价格行为应一视同仁，公正执法。尽量避免政策规定一刀切，执法实践中却进行区别对待的情形发生。
应避免授权不具备法定权限的主体实施价格干预措施，无权限政府主体确有需要的，可向所在地省级政府提出相关建议，由省级政府按照法定程序及权限制定相关政策以供执行，避免政令多出的乱象。
（二）灵活运用多种价格干预措施，避免一刀切式
价格干预可以采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等措施，但目前来看，各地多数采取统一限定差价率的做法。
根据笔者在疫情期间接受法律咨询的情况，由于疫情期间不同行业，不同商品的物流、仓储、房租、工资等隐性成本，均有不同程度的提高，在统一的差价率下，部分商品的定价上限不足以涵盖这些隐性成本，这就导致经营者在无奈之下只有停止对部分商品的销售。
针对此种情况，在指定价格干预政策时，应针对不同地域、不同行业及商品的特点，灵活采取不同的价格干预措施，以更好的起到政策的引导作用。
（三）行政执法应价格执法应注意法不溯及既往
法不溯及既往原则是法律的一项基本原则，实行市场调节价管理的商品，在政府出台价格干预措施之前，经营者有权根据市场竞争情况自主定价，不应适用后出台的干预措施规定对其在先的价格行为进行处罚，如果确有操纵价格、扰乱市场秩序、价格歧视、欺诈等情形的，也应适用《价格法》有关规定进行处罚。