环境治理保证金/基金能否被查封、扣划？

裁判要旨：环境治理保证金/基金是用于矿山环境治理和生态恢复的专项资金，可以视情况进行查封，但一般不得直接扣划。
关 键 词：环境治理保证金/基金 查封 扣划
类 别：民事诉讼/执行
一 案情简介
（2020）内06民终1515号
2018年8月30日，东胜区人民法院作出民事判决书，判决：“一、李甲于本本判决发生法律效力之日起十五日内偿还张某借款本金300000元及利息；二、冯某、李某对李甲的上述债务承担连带保证责任；冯某、李某承担保证责任后，有权向李甲追偿。”。
因李甲、冯某、李某未履行上述判决书确定的义务，该案进入执行程序。2019年2月1日，东胜区人民法院作出执行裁定书，裁定：“冻结被执行人李某在内蒙古自治区农村信用社联合社的账户（账号：×××）。”该账户于2009年10月13日在镶黄旗农村信用合作联社第一储蓄所开户并存入18900元、于2012年11月1日存入18900元、于2014年10月27日存入38571元、于2017年11月6日存入43602元。
在执行过程中荣鑫公司对涉案账户提出书面异议。2019年8月23日，东胜区人民法院作出（2019）内0602执异xxx号执行裁定书，裁定：“中止对被执行人李某名下的内蒙古自治区农村信用社联合社的账户（账号：×××）的执行。”。
张某向法院起诉请求：1．准许执行李某名下的内蒙古农村信用社账户（账号：×××）；2．荣鑫公司承担本案的诉讼费用。
二 裁判要旨
（一）一审裁判
对银行存款权利人的判断应按照金融机构登记的账户名称判断。本案中，执行裁定书冻结的账户为李某名下在内蒙古自治区农村信用社联合社的账户，依照《最高人民法院关于办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条第一款第（三）项的规定，因涉案账户在金融机构登记的户名为李某，该账户的存款权利人应为李某，故张某请求准许执行李某涉案账户的诉讼请求一审法院予以支持。综上，因涉案账户的存款权利人为李某，且荣鑫公司的财产不得以李某个人名义开立账户存储，故张某请求准许执行李某涉案账户的诉讼请求一审法院予以支持。判决：准许执行李某在内蒙古自治区农村信用社联合社的账户（账号：×××）。
（二）二审裁判
二审中，另查明：1、2009年10月29日-2017年，镶黄旗国土资源局四次发出《矿山地质环境治理保证金开户和缴存通知书》，要求缴存保证金18900元、18900元、38571元、43602元，内容为：“根据《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》核定你矿应缴存保证金总额为120500元，请于2009年11月5日前到镶黄旗信用社第一储蓄所开社保证金专用账户、《账号×××》、缴存保证金。”。又查明，本案账号为×××账户的户名为李某，该账户于2009年10月13日在镶黄旗农村信用合作联社第一储蓄所开户并存入18900元、于2012年11月1日存入18900元、于2014年10月27日存入38571元、于2017年11月6日存入43602元，存款人均为某，刘某为荣鑫公司的法定代表人。该账户存折上加盖有“保证金”字样。
再查明，2007年11月6日，镶黄旗人民政府2009年向万栋公司颁发采矿许可证。2010年7月21日，荣鑫公司成立，将万栋公司名下的采矿许可证变更至其公司名下。
首先，关于涉案账户是否为保证金账户，本案账户虽设立在李某名下，但却是荣鑫公司按照镶黄旗自然资源局指定的开户行设立的矿山地质环境治理保证金专用账户。该账户设立后，荣鑫公司均按照镶黄旗自然资源局的缴存通知向账户内缴存了相应保证金。内蒙古自治区农村信用社联合社也出具说明，证明该保证金账户受镶黄旗国土资源局监管，实行专户存储、专账核算，荣鑫公司、李某个人均不能擅自支取和使用，荣鑫公司一、二审提交的证据，已经形成完整的证据链条，可证明涉案账户为矿产资源土质环境治理保证金专用账户。
其次，关于荣鑫公司对涉案账户是否享有足以排除强制执行的民事权益，经审查，本案的争议账户，虽设立在李某个人名下，但却是矿山地质环境治理保证金专用账户。荣鑫公司先后四次按照镶黄旗国土资源局的通知向涉案账户内缴存相应数额的保证金，该账户内存款的实际所有权人为荣鑫公司，而非李某个人。根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题规定》第二十四条：“对案外人提出的排除执行异议，人民法院应当审查下列内容：（一）案外人是否系权利人；（二）该权利的合法性与真实性；（三）该权利能否排除执行”之规定，荣鑫公司对涉案账户内的存款享有所有权，对该账户享有足以排除强制执行的民事权益，一审判决准许执行涉案账户错误，二审予以纠正。
综上所述，判决如下：1、撤销东胜区人民法院xxx号民事判决；2、不得执行李某在内蒙古自治区农村信用社联合社的账户（账号：×××）。
三 律师评析
矿山地质环境治理保证金是按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在财政部门指定的银行专户存储的，用于其矿山环境治理和生态恢复的专项资金。账户内资金虽来源于当事人，但在该资金转指定的保证金银行账户后，当事人亦不得将该账户内资金用于清偿自身债务，银行账户内转入资金金额，系由政府相关部门经核算后通知当事人缴存，该账户的开设、账户内资金的缴存、使用情况，余额变动情况，均由相关政府部门监管并动态掌握。由此可见，银行账户虽在当事人名下，但由于该账户系专用账户，账户内资金为专用资金，当事人对账户内资金亦没有自主使用权，该部分资金不能用于清偿其个人债务。本案中，李某按照政府部门的要求，在指定账户缴纳了保证金，账户中的资金必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用，保证金系保证矿山生态修复和环境治理，若债权人能够随意执行保证金，则可能导致采矿权人进行环境修复、治理的法定义务无法落实。
四 实务要点
（一）地质环境治理保证金的相关概念
《土地复垦条例》第十八条第三款：“土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。”《土地复垦条例实施办法》第十六条：“预存的土地复垦费用遵循‘土地复垦义务人所有，国土资源监管部门监管，专户储存专款使用’的原则”的规定，土地复垦费不能用于一般债权的执行。按照《矿山地质环境保护规定》第十八条“矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则”。环境治理保证金属于专款专用，且只能用于矿山地质环境治理的专项资金。
财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号），明确取消保证金制度，以基金的方式筹集治理恢复资金。《意见》规定，企业应将退还的保证金转存为基金，用于已产生矿山地质环境问题的治理。同时，建立矿山地质环境动态监管机制，加强对企业矿山地质环境治理恢复的监督检查。
（二）地质环境恢复保证金是否属于不得查封的情形尚无定论
《土地管理法》第43条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《土地复垦条例实施办法》第16条规定：“土地复垦义务人应当按照条例第十五条规定的要求，与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循‘土地复垦义务人所有，国土资源监管部门监管，专户储存专款使用’的原则”
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第3条：“人民法院对被执行人的下列财产不得查封、扣押、冻结：（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产”对于《土地管理法》第43条及《土地复垦条例实施办法》第16条，是否属于“法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产”，目前尚无定论，有的观点认为，法律效力高于司法解释，并且保证金属于专款专用，因此不得查封[ （2021）鲁04执复80号]，另外，在部分省份所发布的地质环境治理恢复基金管理办法，如贵州省明确提出“矿山企业已计提的基金不作为执行清偿债务的财产对象”；有的观点则认为，对银行存款，人民法院应当按照金融机构登记的账户名称判断案外人是否系权利人。[ （2021）云03执异54号]同时，法律虽然规定保证金专款专用，但并未明确规定不得查封，因此法院有权进行查封。
（三）地质环境恢复保证金一般不宜直接扣划
最高人民法院在《执行工作指导》（第73期）中提出，对环境治理恢复保证金可采取查控措施，但不宜立即执行，可先发出协助执行通知，待保证金符合返还条件时再予执行。设立矿山地质环境治理恢复保证金，是为了确保有充足资金用于治理恢复因矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，以促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。矿山地质环境治理恢复保证金虽为企业所有，但应当遵循政府监管、专款专用的原则，只有在符合法定条件时，才可以返还采矿权人。在返还之前，采矿权人对保证金的使用受到严格限制，缺乏自主处分权利。人民法院在执行以采矿权人为被执行人的案件中，可向有关单位发出协助执行通知书，先对保证金采取查控措施，待保证金符合返还条件时再予执行。[ 《最高人民法院关于矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金能否作为执行的答复》（<2018>最高法执他11号）]
五 法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
《矿山地质环境保护规定》
第十七条采矿权人应当依照国家有关规定，计提矿山地质环境治理恢复基金。基金由企业自主使用，根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等，统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。
《土地复垦条例实施办法》
第十六条土地复垦义务人应当按照条例第十五条规定的要求，与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。
预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。