前言：我国国有经济占据主导地位，国有企业和国有资产分布于全国各行各业。国有企业资产交易作为市场交易的一种，其交易行为涉及到国有资产，因此，在国有企业资产交易中，为了保证国有资产不流失，保值增值，国家也是出台了一系列法律、法规以及相关规定予以规范。
国有企业资产交易主要分为国有企业资产转让和资产购入。2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号，以下简称“《交易监督管理办法》”），主要对国有资产的三类转让行为予以规范，即企业产权转让、企业增资和企业资产转让；而《企业国有资产法》调整的范围较广一些，包括了重大资产投资（购入）、合并、分立等，本文主要结合相关行政法规、部门规章等阐述国有资产交易中国有企业的资产购入，包括股权收购，资产购入、对外增资等法律问题以及涉及的操作实务等事项。
1本文法律、行政法规、部门规章梳理
（一）主要法律
《企业国有资产法》，2009年5月1日施行
（二）主要行政法规
《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令709号），2019年3月2日修改
《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）， 1991年11月16日施行
（三）主要部门规章
《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号），2019年06月03日施行
《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号），2017年1月7日施行
《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号），2016年6月24日施行
《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》（财政部、国家税务总局 财税〔2009〕59号），2014年1月1日施行
《企业重组业务企业所得税管理办法》（国家税务总局2010年第4号），2010年1月1日施行
《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号），2005年9月1日施行
《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权[2006]274号），2006年12月12日施行
《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号），2002年1月1日施行
《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号） ，2009年7月1日施行
（四）其他规范性文件
《陕西省省属企业投资监督管理办法》（陕国资规划发〔2018〕94号），2018年5月10 施行
《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），2016年8月2日发布
《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅 ）， 2010年7月15日发布
2国有企业购入资产包括的主要范围
（一）股权收购
依据《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》[财税（2009）59号]第一条第（三）项：“股权收购 ，指一家企业（以下称为收购企业）购买另一家企业（以下称为转让企业）的股权，以实现对被收购企业控制的交易。收购企业支付对价的形式包括股权支付、非股权支付或两者的组合。”本文中国有企业股权收购，实际就是国有企业购买被收购企业的股权，一种是购买一定比例的股权，从而获得控制权，另一种是未获得控制权的购买。
（二）资产购入/收购
《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》第一条第（四）项规定，“资产收购，指一家企业（以下称为受让企业）购买另一家企业（以下称为转让企业）实质经营性资产的交易。受让企业支付对价的形式包括股权支付、非股权支付或两者的组合。”国有企业的资产购入，实际就是国有企业购买转让企业的实质经营性资产的交易。什么是实质经营性资产？《企业重组业务企业所得税管理办法》第五条1定义的“实质经营性资产”，是指企业用于从事生产经营活动、与产生经营收入直接相关的资产，包括经营所用各类资产、企业拥有的商业信息和技术、经营活动产生的应收款项、投资资产等。例如，土地、房产、机器设备、经营车辆、商标、专利技术等都应属于实质经营性资产。《交易监督管理办法》(国资委财政部令第32号)第四十八条2所界定的“生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等”实质也是实质经营性资产。本文“资产”购入的范围和《交易监督管理办法》中“企业资产转让”中所转让资产的范围实际一致，均是指实质经营性资产。
（三）对外增资扩股
增资扩股，本文主要指目标公司对外募集股份，从而增加企业的资本金，而国有企业通过对目标公司进行可行性研究和方案论证，经过决策，对目标公司进行增资扩股，对外投资，以优化国有资产，使国有资产保值增值。
3国有企业购入非国有资产的法定程序
国有企业根据资产购入目标公司的不同，可分为目标公司为非国有企业的资产购入和国有企业的资产购入（对上市公司的收购未在本文中列出）。其购入非国有企业资产的程序如下：
（一）是否决策审批
国有企业购入资产，包括股权收购、资产投资、对外增资扩股等，均属于国有企业对外投资，依据《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）第二条3规定，投资是指中央企业在境内从事的固定资产投资与股权投资。本办法的投资范围只包括了固定资产投资和股权投资，未包括对外增资，实际对外增资也是股权投资的一种，因此可列为股权投资之列。对于中央企业对外投资决策主体的确定，依据《中央企业投资监督管理办法》第六条4规定，中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体。对于中央企业的投资，除负面清单特别规定外，无需国资委审批，直接由中央企业决策。依据《中央企业投资监督管理办法》第九条5规定，国资委于2017年1月19日制定了《中央企业投资项目负面清单（2017版）》，对于清单中禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序。投资程序如下图，不再赘述：
因此，对于中央企业对外投资，除负面清单项目外，自行决策投资，不必向国资委履行审批程序。中央企业也就是国资委出资的一级企业，对于中央企业全资出资的二级企业以及二级企业全资出资的三级企业，其决策主体依据
《中央企业投资监督管理办法》第十六条6规定可以由一级中央企业授权其投资决策，授权后，由二级企业、三级企业自行决策投资，不必向中央企业报批，对于三级企业之下的四级、五级等企业对外投资，则应由其出资企业决策审批。
除上述中央企业外，对于地方国有企业的对外投资如何决策审批。实务中，各省、市参照《中央企业投资监督管理办法》，制定了各地的投资监督办法等。如陕西省国资委2018年制定了《陕西省省属企业投资监督管理办法》[陕国资规划发（2018）94号]，基本规定和中央的管理办法相一致，但对于固定资产投资和股权投资更加细化，固定资产投资包括基本建设、技术改造和设备购置等；股权投资包括新设企业、增资、参股、收购兼并等，陕西省省属企业对外投资实质就包括了股权收购、资产购入、对外增资等。陕西省规定省属企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，省国资委发布的负面清单中的监管项目，省属企业应报省国资委审核把关，除此之外由省属企业决策，省属企业应按照投资管理程序，按照“三重一大”决策制度要求制定和规范投资事项的决策程序和流程。对于省属企业子公司的投资决策权限，依据《陕西省省属企业投资监督管理办法》第十八条7规定，也是省属企业决定子公司的投资权限，项下授权不超过两级，即三级以下的四级、五级企业对外投资由其出资企业决策审批。因此，在实际交易中，各地要结合当地的企业投资管理办法等规定按照要求程序具体实施。
投资方为多家国有股东共同持股的企业，未有相关法律法规予以明确，实务中可参考《交易监督管理办法》，由其中持股比例最大的国有股东按照规定负责履行相关决策程序；国有股东持股比例相同的，由相同股东协商后确定其中一家股东按照规定负责履行相关决策程序。对于国有参股企业（国有股份50%以下），依据《企业国有资产法》该企业有重大投资的，应当依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由该公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。公司股东会所作的决议和委派机构的意见有可能存在不一致的情况，股东委派代表须将结果告知委派机构即可。
（二）是否审计评估
依据2005《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第六条8第（十）项之规定，国有企业收购非国有单位的资产，应当对相关资产进行评估。以及《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第六条9规定，占有单位收购非国有资产，应当对非国有资产进行评估。因此国有企业收购非国有单位资产应当对收购的非国有单位资产进行评估。
需要注意的是《企业国有资产评估管理暂行办法》第八条：“企业发生第六条所列行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。”而2006《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》[国资委产权（2006）274号]第二条：“……企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。”上述两规定可看出，对委托评估的委托方做了不同的规定，《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》实施在后，而且是依据《企业国有资产评估管理暂行办法》所制定，因此关于国有企业收购非国有企业资产，由接受资产的国有企业委托评估机构。同时，《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》第四条规定，对于评估项目的备案由接受企业依照其产权关系将评估项目报国有资产监督管理机构或其所出资企业备案；如果经济行为属于各级人民政府批准实施的，接受企业应依照其产权关系按规定程序将评估项目报同级国有资产监督管理机构核准。
是否应进行审计，《交易监督管理办法》第三十八条10提到，增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例，即可不予以审计。因此，增资扩股有一方为非国有企业的应当予以审计。《中央企业投资监督管理办法》第二十二条规定，“中央企业应当开展重大投资项目专项审计，审计的重点包括重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面”。因此根据中央企业的投资规定，再结合各地的地方国有企业，对于国有企业对外投资应当予以审计。
（三）定价、签订协议
国有企业收购非国有资产定价的相关规定较少（如下图），定价原则是以评估价作为参考依据；实际交易价格与评估结果相差10%以上的，国有单位应就其差异原因向同级财政部门(集团公司或有关部门)作出书面说明；交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易，该规定实际是以国有企业为转让方进行规定的。为防止国有资产流失，作为购入方的国有企业，应当以评估价作为定价依据，在价格高于评估价的10%时，应当由批准机构同意后再继续交易；而对于低于评估价的10%时，则应当向集团公司或有关部门说明即可，但对此法律未有明确规定。
实务交易中，国企高溢价收购非国有企业资产屡见不鲜，国企高溢价收购是否合法？《企业国有资产评估管理暂行办法》规定，应当以评估结果作为定价基础，如果高出10%以上，应当向同级财政部门（集团公司或有关部门）作出书面说明，该办法也未明确说明国企高溢价收购非国有资产要经审核批准，而只是书面说明。评估价也只是作价的参考依据，并不是确定的交易价。除此之外，再未有法律法规等对定价再作详细规定。因此，目前相关法律法规等并未限制国企高溢价收购非国有资产。国资委在2010年开展了对中央企业对外并购事项中的专项检查，主要检查企业资产评估的规范性和收购价格的合理性，对并购价格高于评估价格的情况予以重点关注，检查是否存在违规操作行为。该检查实际是国资委履行监督的职责，为防止国有资产流失，国有企业收购非国有资产，其定价等方面还需出台一系列法律、法规等予以规范。
（四）是否履行招投标程序
招投标程序，主要是针对国有企业采购建设项目所应履行的程序，对于建设项目的采购不是我们本文所述的重点。中央企业、省属企业固定经营性资产投资程序已经论述，而对于其他国有企业购入运输车辆、生产设备等经营性资产，是否应履行上述决策、审计评估等程序，以及是否履行招投标程序，除国有金融企业、中央文化企业外我国并未有法律明确规定。《国有金融企业集中采购管理暂行规定》，对金融企业以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为，规定应采取公开招标、邀请招标以及竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式。
2019年5月1日，中国物流与采购联合会组织编制了《国有企业采购操作规范》（标准号为T/CFLP0016-2019），由国家电网公司、招商局集团、中国建筑总公司、中航集团等28家研究机构和国有企业参与起草，是我国国有企业采购领域第一个推荐性行业标准。本标准适用于国有企业在中国境内开展的非依法必须招标项目的采购活动。采购的内容包括工程、货物和服务等。采购的方式为公开招标、邀请招标、竞价、询比、谈判和磋商、单源性和多源性采购。对于采购生产设备设施，如办公设备、运输车辆等，宜采用招标采购、询比采购、竞争谈判采购、单源性采购等其中之一方式。
综上，除中央企业和省属企业投资固定资产应按规定履行决策、审计评估外，对于其他国有企业购入办公设备、运输车辆、生产设备等经营性资产，属企业自主经营行为，由国有企业根据企业相关制度自行决策或者可参考《国有企业采购操作规范》履行相应招标或非招标程序，不必审计评估。
4国有企业购入国有企业资产的法定程序
目标公司为国有企业时，即国有企业收购国有企业资产，针对目标公司仍应适用《企业国有资产法》和《交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）所规定的“国有资产转让”和国有资产交易程序。除特殊规定可不审计或评估、以及非协议转让外，其他国有企业收购国有企业资产均应履行决策审批，审计评估，竞价进场等法定程序（见下图）。
（一） 出资主体不同，其是否审计、评估或进场交易程序不同
1. 同一出资主体下属的国有企业之间的资产购入行为，如购入方和转让方的出资主体均为省国资委。
（1）审批阶段：受让方自行决策，转让方应向出资主体省国资委报批。其中一方转让股权或者增资，致使国家不再拥有出资企业控股权的，应由省国资委报本级人民政府批准。
（2）审计、评估阶段：依据《交易监督管理办法》第三十二条及第三十八条11，同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，转让价格不得低于经评估或审计的净资产值。对于增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，亦可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。资产购入参考股权收购执行。
因此，同一出资企业可以不必同时审计和评估，只选其一。
（3）竞价、进场阶段：依据《交易监督管理办法》第三十一条、第四十五条以及第四十八条12，同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；对该增资可以采取协议转让方式。关于资产转让，涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
因此，同一出资主体下属的国有企业之间的资产购入行为，经省国资委决策，可以采取协议方式进行。
2. 不同出资主体下属的国有企业，如省国资委出资的企业和市国资委出资的企业之间的资产购入程序。
（1）审批阶段：受让方自行决策，转让方应向其出资主体国资委履行报批手续。其中一方转让股权或者增资，致使国家不再拥有出资企业控股权的，应由转让方的出资机构即国资监管机构报本级人民政府批准。
（2）审计、评估阶段：不同出资企业之间的股权购入及资产购入，不符合《交易监督管理办法》第三十二条及《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第七条13规定之情形，因此应当予以审计评估。对于企业的增资，增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，亦可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。因此对于不同出资企业的国有企业增资，可选择审计或者评估一项。
（3）竞价、进场阶段：对于不同出资主体国有企业之间资产的购入，应根据其企业的行业特点和交易内容，如符合上述《交易监督管理办法》第三十一条、第四十五条、第四十八条所规定的特定情形，经出资的国资委审批，则可采取协议转让方式进行交易，否则，仍应采取进场交易方式。
（二）权力下放事项可不予国资委审批
2019版《国务院国资委授权放权清单》，针对各中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资、运营公司试点企业等明确了授权放权事项，以全面激发各层级企业活力。授权清单中授权中央企业决定集团及所属企业以非公开协议方式参与其他子企业的增资行为及相应的资产评估（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）；中央企业审批所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）。因此对于该类型的增资行为采取非公开协议方式，以及持有的非上市公司国有股权发生变动，由中央企业直接决定，不再经国资监管机构审批。
授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。因此，对于国有资本投资公司、国有运营公司之间的非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项，由国有资本投资、运营公司审批，不再经国资监管机构审批。
综上，在中央国有企业对外重大投资中，或国有企业属于资本投资、运营公司类型，按照上述规定，其协议增资、股权变化、非公开协议转让等事项，不再由国资监管机构审批。
（三）交易中需注意的摘牌价格和损益问题
1. 因国有企业购入国有企业资产应当进场交易，应当注意摘牌的价格与签订转让协议的价格一致，如果双方在交易中对税费、其他产生的费用有特殊约定的，应直接体现在最终的摘牌价格中，以避免出现约定的税费等承担无法实现的问题。
2. 国有企业收购的一些项目如有过渡期的，双方在交易中对过渡期目标公司经营性损益的承担会有约定，从而确定最终的交易价。但《交易监督管理办法》第二十三条14明确规定了，双方签订产权交易合同后，不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。因此交易双方需要在进场摘牌前就相关的条款协商达成一致，避免就此产生纠纷。
5“三重一大”制度应作为国有资产收购的必备要件
“三重一大”主要指国有企业重大决策、重要人事任免、重要项目安排、大额资金的使用，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中，“三重一大”事项的主要范围包括了产权转让、对外投资、融资、重要设备／采购大宗物资、购买服务，重大工程建设项目，超过企业或履行国有资产出资人职责的机构领导人员使用资金的限额等。
因此，对于国有企业重大资产购入，增资扩股、收购股权，属于国有企业的投资，符合重要事项决策，重要项目安排，以及大额资金的使用，应当严格执行“三重一大”决策机制，陕西省国资委就明确规定对外投资应按照“三重一大”制度进行决策。
其具体履行程序为：
1. 经调研研究提交会议集体决策，重大投资、工程建设项目，应当听取有关专家的意见。
2. 决策机构以会议形式作出集体决策。
3. 决策作出后，企业应当及时向履行国有资产出资人职责的机构报告有关决策情况；如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，应当重新按规定履行决策程序。
4. 决策机构研究事项时，应事先与党委（党组）沟通、听取党委（党组）的意见，在会议中予以贯彻。
国有企业领导人员违反“三重一大”决策制度的，应当依照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。
《交易监督管理办法》第五十九条，企业国有资产交易应当严格执行“三重一大”决策机制。国资监管机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业的有关人员违反规定越权决策、批准相关交易事项，或者玩忽职守、以权谋私致使国有权益受到侵害的，由有关单位按照人事和干部管理权限给予相关责任人员相应处分；造成国有资产损失的，相关责任人员应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
6国有企业未履行购入资产交易程序涉及的合同效力问题
1. 国有企业购入非国有资产，在2017《中央企业投资监督管理办法》未施行前按照法律规定需履行审批程序，未履行审批程序，是违反了效力性强制规定还是管理性强制规定，从司法实践看，大多数认定未经审批违反法律、行政法规非效力性强制规定，不必然导致合同无效。司法实践中亦有法院认定为虽不是效力性强制规定，但合同因未履行法定程序，属于合同虽成立但未生效。
江苏省高级人民法院（2015）苏商终字第0010号，南京诚行创富投资企业与江苏省盐业集团有限责任公司合伙协议纠纷、股权转让纠纷二审一案，江苏高院就认定盐业集团未履行“股权受让相关程序”，未就股权投资向国资委报批，双方签订的股权回购合同虽成立，但未生效。而原一审法院持未经审批等程序违反非效力性强制规定，合同有效的观点。
（2017）最高法民终734号，天津津海达矿业投资咨询有限公司、天津市福浩实业有限公司股权转让纠纷二审一案，最高院认定即使涉诉股权受让方属于国企必须经天津市国资委批准，但因并无法律法规规定未经天津市国资委批准时涉诉股权转让就无效，所以津海达公司主张涉诉股权转让因受让方未报国有资产监督管理机构批准而无效，亦缺乏法律依据。故，本院对津海达公司主张涉诉股权转让无效的请求，不予支持。
在案件审理中，天津市国资委已将“收购股权或出资入股审核”予以取消，与《中央企业投资监督管理办法》规定相一致，国资委不再决策审批。
2. 对于国有企业收购国有企业，应当评估、进场交易，而未评估、进场交易的效力如何。司法实践大多也是认为违反的是管理性强制规定，合同并不无效。因为审批程序、评估程序以及进场交易程序分别规定在不同层级的法律规范性文件中。而就层级而言，除《企业国有资产法》外，其他规定文件仅为部门规章，不属于《合同法》规定的“法律、行政法规范畴”。在未约定其他条件作为合同生效条件时，合同签订即生效，且不存在令合同无效的情形，合同亦为有效。如果因为交易造成国有资产流失的，则相应的决策人应当承担法律责任。
（2016）最高法民申876号，武汉银城实业发展总公司、中国农业银行股份有限公司湖北省分行营业部与湖北信联实业发展有限公司国有土地使用权转让合同纠纷申请再审一案，最高院认定依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，而未审批、评估、进场交易违反的是行政和地方法规，均属管理性规定。原判决据此没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。
7国有企业资产交易中管理人违规投资或购入的法律后果
2016年8月2日国务院办公厅公布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，明确了责任追究的范围包括集团管控方面，转让产权、上市公司股权和资产方面，固定资产投资方面，投资并购方面，改组改制，资金管理方面等，因国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究相应的责任，即使已调任其他岗位或者已经退休的，也实行重大决策终身责任追究制度。对于责任人应承担的责任根据损失程度、问题性质，给予相关责任人组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等处理，以上处理方式可单独使用，也可合并使用。
2018年《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，再次规定对于中央企业经营管理人员违反规定，未履行或正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他不良后果的，经调查核实和责任认定，应当对相关责任人员进行处理。其追究责任的范围包括了转让产权、固定资产投资、投资并购等违规行为，对相关责任人的处理方式与《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》规定的责任处理方式相同。地方国资委参考该办法自行制定各地的违规经营投资办法。
上述意见及实施办法（试行）的出台，均是为加强和规范国有企业违规经营投资的责任追究，进一步完善国有资产监管制度，建立健全权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，有效防止国有资产流失，对于未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的企业经营管理有关人员，实行重大决策终身问责。因此，国有企业在投资或国有资产转让中，均应严格履行相应程序，严格规范行为，确保国有资产保值增值。
1.《企业重组业务企业所得税管理办法》第五条：“《通知》第一条第（四）项所称实质经营性资产，是指企业用于从事生产经营活动、与产生经营收入直接相关的资产，包括经营所用各类资产、企业拥有的商业信息和技术、经营活动产生的应收款项、投资资产等。”
2. 《交易监督管理办法》第四十八条规定：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让……”。
3. 《中央企业投资监督管理办法》第二条：“本办法所称中央企业是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。本办法所称投资是指中央企业在境内从事的固定资产投资与股权投资。……”
4. 《中央企业投资监督管理办法》第六条：“中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，……。”
5. 《中央企业投资监督管理办法》第九条：“国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。……”
6. 《中央企业投资监督管理办法》第十六条规定：“中央企业应当明确投资决策机制，对投资决策实行统一管理，向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级，各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档”。
7. 《陕西省省属企业投资监督管理办法》第十八条规定：“省属企业应明确投资决策机制，规定子公司的投资权限，规范子公司投资决策程序，对投资决策实行统一管理，向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级。各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档”
8. 《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条：“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：……（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产……。”
9. 《国有资产评估管理若干问题的规定》第六条：“单位有下列行为之一的，应当对相关非国有资产进行评估：（一）收购非国有资产；（二）与非国有单位置换资产；（三）接受非国有单位以实物资产偿还债务。”
10. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条 ：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：……（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。”
11. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十二条：“……转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。”第三十八条：“……以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：（一）增资企业原股东同比例增资的；（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。”
12. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条：“以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。”第四十五条：“以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。”第四十八条：“……涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。”
13. 《企业国有资产评估管理暂行办法》第七条：“企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。”
14. 《企业国有资产交易监督管理办法》第二十三条 ：“受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。”
国有企业资产交易主要分为国有企业资产转让和资产购入。2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号，以下简称“《交易监督管理办法》”），主要对国有资产的三类转让行为予以规范，即企业产权转让、企业增资和企业资产转让；而《企业国有资产法》调整的范围较广一些，包括了重大资产投资（购入）、合并、分立等，本文主要结合相关行政法规、部门规章等阐述国有资产交易中国有企业的资产购入，包括股权收购，资产购入、对外增资等法律问题以及涉及的操作实务等事项。
1本文法律、行政法规、部门规章梳理
（一）主要法律
《企业国有资产法》，2009年5月1日施行
（二）主要行政法规
《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令709号），2019年3月2日修改
《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）， 1991年11月16日施行
（三）主要部门规章
《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号），2019年06月03日施行
《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号），2017年1月7日施行
《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号），2016年6月24日施行
《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》（财政部、国家税务总局 财税〔2009〕59号），2014年1月1日施行
《企业重组业务企业所得税管理办法》（国家税务总局2010年第4号），2010年1月1日施行
《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号），2005年9月1日施行
《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权[2006]274号），2006年12月12日施行
《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号），2002年1月1日施行
《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号） ，2009年7月1日施行
（四）其他规范性文件
《陕西省省属企业投资监督管理办法》（陕国资规划发〔2018〕94号），2018年5月10 施行
《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），2016年8月2日发布
《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅 ）， 2010年7月15日发布
2国有企业购入资产包括的主要范围
（一）股权收购
依据《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》[财税（2009）59号]第一条第（三）项：“股权收购 ，指一家企业（以下称为收购企业）购买另一家企业（以下称为转让企业）的股权，以实现对被收购企业控制的交易。收购企业支付对价的形式包括股权支付、非股权支付或两者的组合。”本文中国有企业股权收购，实际就是国有企业购买被收购企业的股权，一种是购买一定比例的股权，从而获得控制权，另一种是未获得控制权的购买。
（二）资产购入/收购
《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知（2014修订）》第一条第（四）项规定，“资产收购，指一家企业（以下称为受让企业）购买另一家企业（以下称为转让企业）实质经营性资产的交易。受让企业支付对价的形式包括股权支付、非股权支付或两者的组合。”国有企业的资产购入，实际就是国有企业购买转让企业的实质经营性资产的交易。什么是实质经营性资产？《企业重组业务企业所得税管理办法》第五条1定义的“实质经营性资产”，是指企业用于从事生产经营活动、与产生经营收入直接相关的资产，包括经营所用各类资产、企业拥有的商业信息和技术、经营活动产生的应收款项、投资资产等。例如，土地、房产、机器设备、经营车辆、商标、专利技术等都应属于实质经营性资产。《交易监督管理办法》(国资委财政部令第32号)第四十八条2所界定的“生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等”实质也是实质经营性资产。本文“资产”购入的范围和《交易监督管理办法》中“企业资产转让”中所转让资产的范围实际一致，均是指实质经营性资产。
（三）对外增资扩股
增资扩股，本文主要指目标公司对外募集股份，从而增加企业的资本金，而国有企业通过对目标公司进行可行性研究和方案论证，经过决策，对目标公司进行增资扩股，对外投资，以优化国有资产，使国有资产保值增值。
3国有企业购入非国有资产的法定程序
国有企业根据资产购入目标公司的不同，可分为目标公司为非国有企业的资产购入和国有企业的资产购入（对上市公司的收购未在本文中列出）。其购入非国有企业资产的程序如下：
（一）是否决策审批
国有企业购入资产，包括股权收购、资产投资、对外增资扩股等，均属于国有企业对外投资，依据《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）第二条3规定，投资是指中央企业在境内从事的固定资产投资与股权投资。本办法的投资范围只包括了固定资产投资和股权投资，未包括对外增资，实际对外增资也是股权投资的一种，因此可列为股权投资之列。对于中央企业对外投资决策主体的确定，依据《中央企业投资监督管理办法》第六条4规定，中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体。对于中央企业的投资，除负面清单特别规定外，无需国资委审批，直接由中央企业决策。依据《中央企业投资监督管理办法》第九条5规定，国资委于2017年1月19日制定了《中央企业投资项目负面清单（2017版）》，对于清单中禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序。投资程序如下图，不再赘述：
因此，对于中央企业对外投资，除负面清单项目外，自行决策投资，不必向国资委履行审批程序。中央企业也就是国资委出资的一级企业，对于中央企业全资出资的二级企业以及二级企业全资出资的三级企业，其决策主体依据
《中央企业投资监督管理办法》第十六条6规定可以由一级中央企业授权其投资决策，授权后，由二级企业、三级企业自行决策投资，不必向中央企业报批，对于三级企业之下的四级、五级等企业对外投资，则应由其出资企业决策审批。
除上述中央企业外，对于地方国有企业的对外投资如何决策审批。实务中，各省、市参照《中央企业投资监督管理办法》，制定了各地的投资监督办法等。如陕西省国资委2018年制定了《陕西省省属企业投资监督管理办法》[陕国资规划发（2018）94号]，基本规定和中央的管理办法相一致，但对于固定资产投资和股权投资更加细化，固定资产投资包括基本建设、技术改造和设备购置等；股权投资包括新设企业、增资、参股、收购兼并等，陕西省省属企业对外投资实质就包括了股权收购、资产购入、对外增资等。陕西省规定省属企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，省国资委发布的负面清单中的监管项目，省属企业应报省国资委审核把关，除此之外由省属企业决策，省属企业应按照投资管理程序，按照“三重一大”决策制度要求制定和规范投资事项的决策程序和流程。对于省属企业子公司的投资决策权限，依据《陕西省省属企业投资监督管理办法》第十八条7规定，也是省属企业决定子公司的投资权限，项下授权不超过两级，即三级以下的四级、五级企业对外投资由其出资企业决策审批。因此，在实际交易中，各地要结合当地的企业投资管理办法等规定按照要求程序具体实施。
投资方为多家国有股东共同持股的企业，未有相关法律法规予以明确，实务中可参考《交易监督管理办法》，由其中持股比例最大的国有股东按照规定负责履行相关决策程序；国有股东持股比例相同的，由相同股东协商后确定其中一家股东按照规定负责履行相关决策程序。对于国有参股企业（国有股份50%以下），依据《企业国有资产法》该企业有重大投资的，应当依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由该公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。公司股东会所作的决议和委派机构的意见有可能存在不一致的情况，股东委派代表须将结果告知委派机构即可。
（二）是否审计评估
依据2005《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第六条8第（十）项之规定，国有企业收购非国有单位的资产，应当对相关资产进行评估。以及《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第六条9规定，占有单位收购非国有资产，应当对非国有资产进行评估。因此国有企业收购非国有单位资产应当对收购的非国有单位资产进行评估。
需要注意的是《企业国有资产评估管理暂行办法》第八条：“企业发生第六条所列行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。”而2006《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》[国资委产权（2006）274号]第二条：“……企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。”上述两规定可看出，对委托评估的委托方做了不同的规定，《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》实施在后，而且是依据《企业国有资产评估管理暂行办法》所制定，因此关于国有企业收购非国有企业资产，由接受资产的国有企业委托评估机构。同时，《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》第四条规定，对于评估项目的备案由接受企业依照其产权关系将评估项目报国有资产监督管理机构或其所出资企业备案；如果经济行为属于各级人民政府批准实施的，接受企业应依照其产权关系按规定程序将评估项目报同级国有资产监督管理机构核准。
是否应进行审计，《交易监督管理办法》第三十八条10提到，增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例，即可不予以审计。因此，增资扩股有一方为非国有企业的应当予以审计。《中央企业投资监督管理办法》第二十二条规定，“中央企业应当开展重大投资项目专项审计，审计的重点包括重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面”。因此根据中央企业的投资规定，再结合各地的地方国有企业，对于国有企业对外投资应当予以审计。
（三）定价、签订协议
国有企业收购非国有资产定价的相关规定较少（如下图），定价原则是以评估价作为参考依据；实际交易价格与评估结果相差10%以上的，国有单位应就其差异原因向同级财政部门(集团公司或有关部门)作出书面说明；交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易，该规定实际是以国有企业为转让方进行规定的。为防止国有资产流失，作为购入方的国有企业，应当以评估价作为定价依据，在价格高于评估价的10%时，应当由批准机构同意后再继续交易；而对于低于评估价的10%时，则应当向集团公司或有关部门说明即可，但对此法律未有明确规定。
实务交易中，国企高溢价收购非国有企业资产屡见不鲜，国企高溢价收购是否合法？《企业国有资产评估管理暂行办法》规定，应当以评估结果作为定价基础，如果高出10%以上，应当向同级财政部门（集团公司或有关部门）作出书面说明，该办法也未明确说明国企高溢价收购非国有资产要经审核批准，而只是书面说明。评估价也只是作价的参考依据，并不是确定的交易价。除此之外，再未有法律法规等对定价再作详细规定。因此，目前相关法律法规等并未限制国企高溢价收购非国有资产。国资委在2010年开展了对中央企业对外并购事项中的专项检查，主要检查企业资产评估的规范性和收购价格的合理性，对并购价格高于评估价格的情况予以重点关注，检查是否存在违规操作行为。该检查实际是国资委履行监督的职责，为防止国有资产流失，国有企业收购非国有资产，其定价等方面还需出台一系列法律、法规等予以规范。
（四）是否履行招投标程序
招投标程序，主要是针对国有企业采购建设项目所应履行的程序，对于建设项目的采购不是我们本文所述的重点。中央企业、省属企业固定经营性资产投资程序已经论述，而对于其他国有企业购入运输车辆、生产设备等经营性资产，是否应履行上述决策、审计评估等程序，以及是否履行招投标程序，除国有金融企业、中央文化企业外我国并未有法律明确规定。《国有金融企业集中采购管理暂行规定》，对金融企业以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为，规定应采取公开招标、邀请招标以及竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式。
2019年5月1日，中国物流与采购联合会组织编制了《国有企业采购操作规范》（标准号为T/CFLP0016-2019），由国家电网公司、招商局集团、中国建筑总公司、中航集团等28家研究机构和国有企业参与起草，是我国国有企业采购领域第一个推荐性行业标准。本标准适用于国有企业在中国境内开展的非依法必须招标项目的采购活动。采购的内容包括工程、货物和服务等。采购的方式为公开招标、邀请招标、竞价、询比、谈判和磋商、单源性和多源性采购。对于采购生产设备设施，如办公设备、运输车辆等，宜采用招标采购、询比采购、竞争谈判采购、单源性采购等其中之一方式。
综上，除中央企业和省属企业投资固定资产应按规定履行决策、审计评估外，对于其他国有企业购入办公设备、运输车辆、生产设备等经营性资产，属企业自主经营行为，由国有企业根据企业相关制度自行决策或者可参考《国有企业采购操作规范》履行相应招标或非招标程序，不必审计评估。
4国有企业购入国有企业资产的法定程序
目标公司为国有企业时，即国有企业收购国有企业资产，针对目标公司仍应适用《企业国有资产法》和《交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）所规定的“国有资产转让”和国有资产交易程序。除特殊规定可不审计或评估、以及非协议转让外，其他国有企业收购国有企业资产均应履行决策审批，审计评估，竞价进场等法定程序（见下图）。
（一） 出资主体不同，其是否审计、评估或进场交易程序不同
1. 同一出资主体下属的国有企业之间的资产购入行为，如购入方和转让方的出资主体均为省国资委。
（1）审批阶段：受让方自行决策，转让方应向出资主体省国资委报批。其中一方转让股权或者增资，致使国家不再拥有出资企业控股权的，应由省国资委报本级人民政府批准。
（2）审计、评估阶段：依据《交易监督管理办法》第三十二条及第三十八条11，同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，转让价格不得低于经评估或审计的净资产值。对于增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，亦可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。资产购入参考股权收购执行。
因此，同一出资企业可以不必同时审计和评估，只选其一。
（3）竞价、进场阶段：依据《交易监督管理办法》第三十一条、第四十五条以及第四十八条12，同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；对该增资可以采取协议转让方式。关于资产转让，涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
因此，同一出资主体下属的国有企业之间的资产购入行为，经省国资委决策，可以采取协议方式进行。
2. 不同出资主体下属的国有企业，如省国资委出资的企业和市国资委出资的企业之间的资产购入程序。
（1）审批阶段：受让方自行决策，转让方应向其出资主体国资委履行报批手续。其中一方转让股权或者增资，致使国家不再拥有出资企业控股权的，应由转让方的出资机构即国资监管机构报本级人民政府批准。
（2）审计、评估阶段：不同出资企业之间的股权购入及资产购入，不符合《交易监督管理办法》第三十二条及《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第七条13规定之情形，因此应当予以审计评估。对于企业的增资，增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的，亦可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。因此对于不同出资企业的国有企业增资，可选择审计或者评估一项。
（3）竞价、进场阶段：对于不同出资主体国有企业之间资产的购入，应根据其企业的行业特点和交易内容，如符合上述《交易监督管理办法》第三十一条、第四十五条、第四十八条所规定的特定情形，经出资的国资委审批，则可采取协议转让方式进行交易，否则，仍应采取进场交易方式。
（二）权力下放事项可不予国资委审批
2019版《国务院国资委授权放权清单》，针对各中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资、运营公司试点企业等明确了授权放权事项，以全面激发各层级企业活力。授权清单中授权中央企业决定集团及所属企业以非公开协议方式参与其他子企业的增资行为及相应的资产评估（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）；中央企业审批所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）。因此对于该类型的增资行为采取非公开协议方式，以及持有的非上市公司国有股权发生变动，由中央企业直接决定，不再经国资监管机构审批。
授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。因此，对于国有资本投资公司、国有运营公司之间的非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项，由国有资本投资、运营公司审批，不再经国资监管机构审批。
综上，在中央国有企业对外重大投资中，或国有企业属于资本投资、运营公司类型，按照上述规定，其协议增资、股权变化、非公开协议转让等事项，不再由国资监管机构审批。
（三）交易中需注意的摘牌价格和损益问题
1. 因国有企业购入国有企业资产应当进场交易，应当注意摘牌的价格与签订转让协议的价格一致，如果双方在交易中对税费、其他产生的费用有特殊约定的，应直接体现在最终的摘牌价格中，以避免出现约定的税费等承担无法实现的问题。
2. 国有企业收购的一些项目如有过渡期的，双方在交易中对过渡期目标公司经营性损益的承担会有约定，从而确定最终的交易价。但《交易监督管理办法》第二十三条14明确规定了，双方签订产权交易合同后，不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。因此交易双方需要在进场摘牌前就相关的条款协商达成一致，避免就此产生纠纷。
5“三重一大”制度应作为国有资产收购的必备要件
“三重一大”主要指国有企业重大决策、重要人事任免、重要项目安排、大额资金的使用，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中，“三重一大”事项的主要范围包括了产权转让、对外投资、融资、重要设备／采购大宗物资、购买服务，重大工程建设项目，超过企业或履行国有资产出资人职责的机构领导人员使用资金的限额等。
因此，对于国有企业重大资产购入，增资扩股、收购股权，属于国有企业的投资，符合重要事项决策，重要项目安排，以及大额资金的使用，应当严格执行“三重一大”决策机制，陕西省国资委就明确规定对外投资应按照“三重一大”制度进行决策。
其具体履行程序为：
1. 经调研研究提交会议集体决策，重大投资、工程建设项目，应当听取有关专家的意见。
2. 决策机构以会议形式作出集体决策。
3. 决策作出后，企业应当及时向履行国有资产出资人职责的机构报告有关决策情况；如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，应当重新按规定履行决策程序。
4. 决策机构研究事项时，应事先与党委（党组）沟通、听取党委（党组）的意见，在会议中予以贯彻。
国有企业领导人员违反“三重一大”决策制度的，应当依照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。
《交易监督管理办法》第五十九条，企业国有资产交易应当严格执行“三重一大”决策机制。国资监管机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业的有关人员违反规定越权决策、批准相关交易事项，或者玩忽职守、以权谋私致使国有权益受到侵害的，由有关单位按照人事和干部管理权限给予相关责任人员相应处分；造成国有资产损失的，相关责任人员应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
6国有企业未履行购入资产交易程序涉及的合同效力问题
1. 国有企业购入非国有资产，在2017《中央企业投资监督管理办法》未施行前按照法律规定需履行审批程序，未履行审批程序，是违反了效力性强制规定还是管理性强制规定，从司法实践看，大多数认定未经审批违反法律、行政法规非效力性强制规定，不必然导致合同无效。司法实践中亦有法院认定为虽不是效力性强制规定，但合同因未履行法定程序，属于合同虽成立但未生效。
江苏省高级人民法院（2015）苏商终字第0010号，南京诚行创富投资企业与江苏省盐业集团有限责任公司合伙协议纠纷、股权转让纠纷二审一案，江苏高院就认定盐业集团未履行“股权受让相关程序”，未就股权投资向国资委报批，双方签订的股权回购合同虽成立，但未生效。而原一审法院持未经审批等程序违反非效力性强制规定，合同有效的观点。
（2017）最高法民终734号，天津津海达矿业投资咨询有限公司、天津市福浩实业有限公司股权转让纠纷二审一案，最高院认定即使涉诉股权受让方属于国企必须经天津市国资委批准，但因并无法律法规规定未经天津市国资委批准时涉诉股权转让就无效，所以津海达公司主张涉诉股权转让因受让方未报国有资产监督管理机构批准而无效，亦缺乏法律依据。故，本院对津海达公司主张涉诉股权转让无效的请求，不予支持。
在案件审理中，天津市国资委已将“收购股权或出资入股审核”予以取消，与《中央企业投资监督管理办法》规定相一致，国资委不再决策审批。
2. 对于国有企业收购国有企业，应当评估、进场交易，而未评估、进场交易的效力如何。司法实践大多也是认为违反的是管理性强制规定，合同并不无效。因为审批程序、评估程序以及进场交易程序分别规定在不同层级的法律规范性文件中。而就层级而言，除《企业国有资产法》外，其他规定文件仅为部门规章，不属于《合同法》规定的“法律、行政法规范畴”。在未约定其他条件作为合同生效条件时，合同签订即生效，且不存在令合同无效的情形，合同亦为有效。如果因为交易造成国有资产流失的，则相应的决策人应当承担法律责任。
（2016）最高法民申876号，武汉银城实业发展总公司、中国农业银行股份有限公司湖北省分行营业部与湖北信联实业发展有限公司国有土地使用权转让合同纠纷申请再审一案，最高院认定依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，而未审批、评估、进场交易违反的是行政和地方法规，均属管理性规定。原判决据此没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。
7国有企业资产交易中管理人违规投资或购入的法律后果
2016年8月2日国务院办公厅公布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，明确了责任追究的范围包括集团管控方面，转让产权、上市公司股权和资产方面，固定资产投资方面，投资并购方面，改组改制，资金管理方面等，因国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究相应的责任，即使已调任其他岗位或者已经退休的，也实行重大决策终身责任追究制度。对于责任人应承担的责任根据损失程度、问题性质，给予相关责任人组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等处理，以上处理方式可单独使用，也可合并使用。
2018年《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，再次规定对于中央企业经营管理人员违反规定，未履行或正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他不良后果的，经调查核实和责任认定，应当对相关责任人员进行处理。其追究责任的范围包括了转让产权、固定资产投资、投资并购等违规行为，对相关责任人的处理方式与《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》规定的责任处理方式相同。地方国资委参考该办法自行制定各地的违规经营投资办法。
上述意见及实施办法（试行）的出台，均是为加强和规范国有企业违规经营投资的责任追究，进一步完善国有资产监管制度，建立健全权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，有效防止国有资产流失，对于未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的企业经营管理有关人员，实行重大决策终身问责。因此，国有企业在投资或国有资产转让中，均应严格履行相应程序，严格规范行为，确保国有资产保值增值。
1.《企业重组业务企业所得税管理办法》第五条：“《通知》第一条第（四）项所称实质经营性资产，是指企业用于从事生产经营活动、与产生经营收入直接相关的资产，包括经营所用各类资产、企业拥有的商业信息和技术、经营活动产生的应收款项、投资资产等。”
2. 《交易监督管理办法》第四十八条规定：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让……”。
3. 《中央企业投资监督管理办法》第二条：“本办法所称中央企业是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。本办法所称投资是指中央企业在境内从事的固定资产投资与股权投资。……”
4. 《中央企业投资监督管理办法》第六条：“中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，……。”
5. 《中央企业投资监督管理办法》第九条：“国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。……”
6. 《中央企业投资监督管理办法》第十六条规定：“中央企业应当明确投资决策机制，对投资决策实行统一管理，向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级，各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档”。
7. 《陕西省省属企业投资监督管理办法》第十八条规定：“省属企业应明确投资决策机制，规定子公司的投资权限，规范子公司投资决策程序，对投资决策实行统一管理，向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级。各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档”
8. 《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条：“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：……（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产……。”
9. 《国有资产评估管理若干问题的规定》第六条：“单位有下列行为之一的，应当对相关非国有资产进行评估：（一）收购非国有资产；（二）与非国有单位置换资产；（三）接受非国有单位以实物资产偿还债务。”
10. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条 ：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：……（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。”
11. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十二条：“……转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。”第三十八条：“……以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：（一）增资企业原股东同比例增资的；（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。”
12. 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条：“以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。”第四十五条：“以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。”第四十八条：“……涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。”
13. 《企业国有资产评估管理暂行办法》第七条：“企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。”
14. 《企业国有资产交易监督管理办法》第二十三条 ：“受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。”