“走出去”企业应对多边开发银行制裁的合规建议

引言
合规是企业“走出去”行稳致远的前提，合规管理能力是企业国际竞争力的重要方面。自2018年以来，中央及地方均陆续出台各项政策指引企业合规建设，如2018年国家发展改革委等七部门联合印发《企业境外经营合规管理指引》，旨在推动企业增强境外经营合规管理意识，提升境外经营合规管理水平。我国目前大部分省市已出台《省属企业合规管理指引》，旨在加强和改善省管企业合规管理工作，有效防控合规风险。然而通过上一篇文章我们可以看到，在多边开发银行合规方面，我国“走出去”企业仍面临严峻挑战，其原因究竟为何，如何有效助力“走出去”企业规避多边开发银行的合规制裁，本文将展开分析。
一、中国企业受制裁形势严峻的原因
近几年来，中国企业屡受制裁的原因可以分为外部与内部两方面。外部因素主要归结于越来越严格的国际合规监管环境，多边开发银行逐步加大对企业制裁的执法力度，多边开发银行间交叉制裁范围不断扩大等诸多国际因素。内部因素主要还是企业自身问题，大致体现在以下三个方面：
第一，国内企业合规意识缺乏。一方面，国内企业竞争重产品、市场，轻合规管理，尤其缺乏针对要求严格的多边开发银行的合规管理体系，企业对国际通行规则认识不足，部分企业在参与多边银行项目时受传统思维限制，易陷入主观恶性较大的故意造假和行贿风险，正如系列文章二所述，该风险可能构成世行禁止的欺诈行为与腐败行为。企业受调查后往往消极应对，此举会导致较为严重的制裁后果。另一方面，合规管理的持续性难以维持到项目全流程，大多数企业将有限的合规管理措施集中于投标阶段，后续实施阶段持续性合规管理不足，项目层面合规内控体系建设薄弱。
第二，国内企业自身业务模式带来的合规风险较突出。如集团总部往往具备业绩资质优势，但项目实施主体为下属子公司，而有关的核心资源不属于子公司。例如之前提到的中国电力工程有限公司（“CNEEC”）及其全资子公司中国电气设计研究院受制裁案例（详见：汉盛法评丨世界银行禁止的不当行为、构成要件及制裁案例分析），子公司不具备项目资质，为了获得中标机会提供虚假文件以母公司名义申报，该种行为构成欺诈。母公司被子公司盗用名义而不自知，且未能监督子公司行为，被认定未能履行监管义务，同样也受到世行制裁。在境外业务中，集团内部通常采用集中管控、分工合作的模式，境外业务平台公司负责经营开发，集团其他企业负责项目实施。这种 “揽干分离”的模式本身既存在不合规性，更遑论参与如世行般合规要求严谨、制裁体系健全的多边银行项目所面临的巨大风险。
第三，国内企业对多边开发银行制裁制度了解不足。我国企业在参与多边银行资助项目时，大部分没有全面研究和高度重视其制裁制度，所以时常会出现因不知规而违规的案例。如今各多边银行均已建立健全了完备的制裁制度，从过去一些中国企业被制裁（尤其是被世行制裁）的案例看，部分国内企业在承接项目时并未认真对待与了解；另外，受中外文化差异影响，有的企业因对项目合规要求的理解存在偏差导致做法偏离，因而受到制裁。
二、“走出去”企业规避多边开发银行制裁的合规建议
1、参与项目之前的合规措施
在合规制裁未发生之前，乃至参与多边银行项目之前，企业需要未雨绸缪，将合规理念贯彻到日常经营管理中。首先，公司决策层面需要加强对合规的重视，将合规管理写入公司章程，并体现在领导层向下管理中，提高全公司员工的合规工作意识。其次，建立健全企业合规管理体系，将合规工作融入日常流程。例如现在很多企业已采取OA系统与无纸化审批流程，既能提高效率，又能做到工作留痕，在今后应对可能发生的多边银行调查中可以提供足够证据为公司免责。最后，企业内部建立专门的合规部门。合规部门需要基于对关键环节高发易发合规风险源的识别，制定相应的合规风险清单，嵌入到相应业务信息化流程，形成合规审核刚性约束和审核标准。此外，如果企业有能力，如大型集团企业，还应搭建法律法规库、黑名单筛查等辅助性信息化工具，方便开展合规尽职调查。
2、应对多边银行制裁调查的合规建议
以世行为例，世行采用两级审核制度的独立制裁程序（详见：汉盛法评丨多边开发银行合规角度看“走出去”企业被制裁的影响），世行接到举报或发现问题之后会立案调查，给企业发送质询函，这意味着企业所从事的涉及调查的海外项目面临中止，也可能意味着企业集团下属的所有接受世界银行以及其他多边开发银行的融资均面临搁置或者取消。企业收到质询函后的不同反应和态度，对世行作出的最终制裁决定有非常大的影响。及时有效的应对，或可化解制裁危机或降低世界银行制裁风险。
首先，企业应积极展开自检。针对被调查事件，尽快成立工作小组，由公司内部合规、审计、纪检监察及相关专业部门人员组成，对世界银行调查事项进行内部初查，掌握相关情况。如果真的存在违规事宜，企业可以综合评估被施以制裁的可能性及可能的制裁期限，根据不当行为确定制裁措施。鉴于内部自查的过程及结果性文件未来很可能作为向世界银行提出抗辩的证据，以及考虑到世行官员对制裁结果有自由裁量空间，企业最好在第一时间聘用外部律师进行独立、全面的调查，并在专业律师的护航下应对世行调查。
其次，企业应积极采取补救措施。发现问题后，企业可对违规人员采取惩戒措施，及时弥补制度或流程漏洞，展开全公司合规培训，采用世行要求或认可的合规体系完善本企业的合规管理等，用行动向世行展示本企业对合规的重视与决心，有利于减轻世行的最终制裁决定。
再者，企业应合理行使抗辩权。被调查企业和个人对世界银行的调查享有抗辩权利，世界银行调查函或质询函通常会给予被调查企业及个人一定的抗辩期。在抗辩期内，被调查对象应尽可能完成自查及制裁风险评估，制定抗辩策略并准备相关证据，及时向世界银行提交抗辩材料。如被调查对象预估前述工作在抗辩期内无法完成，应尽快向世界银行申请延期，加强与世界银行沟通，避免因程序性事项影响世界银行对实体问题的认定，特别是自检后认为没有违反合规要求的，一定要充分行使抗辩权。
最后，企业应理性对待“和解”机会。被调查企业或个人可选择通过和解协议的形式解决问题，以代替制裁程序。如被调查企业可以通过和解协议承诺满足世界银行特定条件和要求，换取免于世界银行制裁或减轻制裁处罚，这无疑是企业解决该调查事项的更优途径。但无论是和解还是申诉/抗辩，企业的决策均应建立在商业合理性的考量之上：尽快和解有利于降低可能的制裁期限，同时避免案件长期悬而未决；但如公司认为案件事实清楚，公司不应受到惩罚，则可尽力争取不予或减轻制裁，但需要做好与世行长期谈判或进行诉讼程序的准备。世行在作出最终裁定之前可能有几个月、一年甚至数年的等待时间，在该期间内，公司对世行项目的投标仍可能受到影响。
三、结语
随着“一带一路”的逐年推进与“走出去”企业的国际化发展，多边开发银行的影响不容小觑。被多边银行制裁的企业困境凸显也愈发引起“走出去”企业对合规管理的重视，但大部分企业目前仍不具备充分应对多边银行合规要求的能力。在践行“一带一路”国家战略、开展国际合作过程中，中国企业应主动建立和完善与国际规范相匹配的合规管理体系，并切实落实在项目招投标、融资、建设、服务等环节中，同时持续培养和提高员工的合规意识，全面预防和管控合规风险，提高企业的合规竞争力和可持续发展能力，为国家“一带一路”战略的稳定实施贡献一份力量。企业在面对多边银行的调查时也应做到沉着应对，在专业律师的协助下主动自检、积极沟通，争取获得最有利于企业的结果。
至此，本团队关于多边开发银行合规系列文章告一段落，敬请期待下一系列关于新公司法修订的相关思考与研究。
参考文献：
1、《多边开发银行项目全过程合规风险内控体系建设探析》,李永超,杨晓鹏,国际工程与劳务杂志,2022年8月.
2、《中国企业受世界银行制裁的原因初探及相应对策和建议浅析》,王清华,朱湘莲,许淡人,锦天城一带一路法律服务中心,2019年3月.
3、《中企“走出去”缘何频遭世行制裁》,何芬兰,国际商报,2020年3月.
4、《中国企业海外项目如何应对世行合规调查和制裁？》,龚乐凡,中伦视界,2021年7月.
5、《汇业评论｜世界银行合规调查的应对——世行制裁及解禁（第三部分）》,汇业合规委员会,汇业法律观察,2021年3月.
6、《合规之道》,君合律师事务所,法律出版社,2022年9月.