一、浦东新区法规发展历程及其特殊性
（一）浦东新区法规发展历程
2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定，以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。“浦东新区法规”作为一种新的法律规范类型，正式形成。
“浦东新区法规”并非“平地起高楼”，在没有任何基础的情况下出现的新事物，而是经过四个阶段渐进萌发，并最终在全国人大常委会授权下，“跃升”为我国法律规范大家族的新成员。
在第一个阶段，在常规制定一体适用的法律、法规之外，国家专门为浦东新区提供具有改革指引的立法。由此，全国性的法律、行政法规，以及地方性法规与规章为浦东新区发展提供制度土壤的同时，还专门为浦东新区改革提供法律支撑。如，1996年12月20日上海市人大常委会发布的《上海市外高桥保税区条例》，2014年7月25日上海市人大常委会发布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，以及2022年2月18日公布上海市人大常委会公布实施的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》。
在第二个阶段，根据《立法法》第十三条所规定的，在特定区域、特定时期暂时调整或停止适用法律，在行政管理等领域的特定事项上为浦东新区“腾挪”改革空间。以浦东新区“证照分离”改革为例。在证照分离改革过程中，有四种改革方式：一是，对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；二是，对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；三是，对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；四是，对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。但这些改革措施的落实需要突破现行法律、行政法规的相关规定。因此，国务院在印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》时，提请全国人大常委会依法作出相关法律规定在自贸试验区暂时调整的决定。
随着改革的深入，特定区域、特定时期暂时调整或停止适用法律这一方式，并不能完全解决浦东新区改革进程中遇到的诸多问题。浦东新区法规的发展由此进入第三个阶段，即在现有法律框架内，通过行政流程改革，以及行政规范性文件的制定，以符合上位法规定的方式为改革提供法治空间。以浦东新区“一业一证”改革为例。此项改革是在市场准入后的行业准营环节，政府通过优化审批流程和集中审批程序，将一个行业经营涉及的多项行政许可事项，整合为一张载明相关行政许可信息的行业综合许可证。在涉及行政程序、商事登记等多项法律法规的情况下，2019年7月，浦东新区区委、区政府印发《浦东新区深化“流程再造”推进“照后减证”实施“一业一证”改革试点工作方案》（浦委发〔2019〕17号），围绕企业开业“129 件事”及审批事项清单，开展“一业一证”改革试点。同时，浦东新区政府根据市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发 实现新时代高质量发展的决定》起草并提请区人大常委会于2019年7月出台《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》，由此实现了改革。
经过前三阶段的改革积累，浦东新区改革需要更大的法治空间与更强有力的法制保障。浦东新区法规发展进入第四阶段，即授权变通立法阶段。2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中指出：“党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，将赋予浦东新区改革开放新的重大任务”。2021年4月23日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《中共中央国务院意见》）明确提出：“建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施。对暂无法律法规或明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来”。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。同年6月23日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，决定市人民代表大会常务委员会立足浦东改革创新实践需要, 根据全国人民代表大会常务委员会《决定》，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，可以对法律、行政法规、部门规章作出变通规定，在浦东新区实施。
截至2022年底，上海市人大常委会已经先后制定了十五部浦东新区法规，其中涵盖了市场监督管理、知识产权保护、破产制度、产业创新等多方面、多维度的新区特色法规。
（二）浦东新区法规的特殊性
经过一系列的探索和积淀，浦东新区法规具有了试验性、变通性、地方性（区域性）等特点。从制定依据看，浦东新区法规是由全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定的，与经济特区法规一样，属于授权立法；从法规内容看，浦东新区法规具有先行先试功能，属于试验性（改革性）立法；从法规范体系内部关系看，浦东新区法规存在对其他法律规范类型的变通，属于变通立法；从制定主体看，浦东新区法规由上海市人大及其常委会制定，属于地方立法。作为授权立法和试验性立法，浦东新区法规可以对上位法进行变通。这种变通性与浦东新区法规“在浦东新区实施”的地域性（适用空间局限于某一地理空间）交织，引发了浦东新区法规在何种范围、何种情形下优先适用的问题。可以说，浦东新区法规面临的适用空间范围、优先适用问题，在一般地方性法规以及经济特区法规的司法适用实践中也曾出现过。但浦东新区法规的特殊性在于，法规的地域性叠加了变通性，变通性又引发优先适用问题。由此，在地方性法规适用中常见的效力范围、效力层级等问题，就碰撞出浦东新区法规适用上新的化学反应，带来了司法适用上的新课题。
1.作为授权立法的浦东新区法规
我国的立法权多数由《宪法》赋予，法律、行政法规、地方性法规、部门规章的制定依据直接来自《宪法》，《立法法》只是对其进行进一步规定。而所谓授权立法，在《立法法》中仅有全国人大及其常委会授权国务院和经济特区制定的行政法规和经济特区法规。与职权立法不同的是，授权立法是对本不属于制定机关职权范围内的事项进行立法。例如经授权制定的行政法规可以涉及《立法法》第8条所列举的全国人大及其常委会专属立法事项；而经授权制定的浦东新区法规可以在遵循法律、行政法规基本原则的前提下，对法律、行政法规、部门规章进行变通。从法制统一的角度，对于与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，全国人大及其常委会有权根据《宪法》和《立法法》规定的权限和程序予以撤销。因而，地方立法若要对法律、行政法规进行变通，意味着地方人大及其常委会必须获得国家最高权力机关的授权。可以说，授权立法是打破常规立法体制的“例外式”立法模式。这也使得浦东新区法规虽然是地方性立法，但其适用空间范围与一般地方性法规有别。
2.浦东新区法规的试验性
授权立法的目的在于制度上的“先行先试”，也即通过有限地域范围内的试验性立法活动，为我国未来改革提供优质样本。“先行先试”在立法上的体现即为对于立法空白事项的规定，或是对已有法律规则的变通。
目前，浦东新区法规作为试验立法，形成了三种类型的规则：立法空白先行尝试型规则、变通型规则和补充、细化型规则。其中，立法空白先行尝试性规则是对于尚未制定法律、行政法规的事项，除法律绝对保留的事项外进行先行先试。变通型规则是按照《授权决定》，浦东新区法规可以对法律、行政法规和部门规章作出变通规定。此类规定是针对已有的法律、行政法规、规章，在遵循基本原则的前提下进行变通。补充、细化型规则是对法律、行政法规进行具体化，不存在对其他法律、行政法规的变通，在适用上与一般地方性法规相同。在司法实践中，补充、细化型规则并不影响裁判规则适用的统一性。此时，司法机关可以直接适用浦东新区法规，也可适用上位法，并将浦东新区法规作为说理依据，都不会影响司法对法制统一性的维护。但面对立法空白先行尝试性规则和变通型规则，司法机关需要在“先行先试”和维护法制统一性两者之间选择。
3.浦东新区法规的变通性
“先行先试”的特点带来了浦东新区法规“变通性”特点。《授权决定》第2条规定：“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。”精准而有效地实现变通功能，是浦东新区法规发挥法治保障改革作用的关键所在。关于变通的含义，一般指立法不抵触被变通法中行为规则的基本原则，而只对非基本原则部分加以改变。在变通对象的范围上，与经济特区法规不同的是，浦东新区法规可以对部门规章进行变通，而经济特区法规可以变通地方性法规。由于浦东新区法规的制定主体是上海市人大及其常委会，这与深圳等经济特区法规存在广东省地方性法规不同，上海市通过《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，优先适用浦东新区法规，解决了与上海市地方性法规的冲突的问题。而部门规章与地方人大及其常委会制定的法规之间并非上下位法关系，因而在浦东新区法规与部门规章之间何者优先适用的问题存在争议，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，对于两者冲突给出了一些适用的依据，但对于经国务院授权的部门规章或者具有全国统一市场适用性等直接适用的部门规章，地方变通立法对其进行变通往往难以选择，进而触发复杂的裁决机制。全国人大常委会授权决定通过将部门规章纳入浦东新区法规的可变通范围，从而将一般地方性法规与部门规章之间在法律适用上复杂的裁决机制转化为事后的备案审查机制，缓和了两者之间的矛盾。
在司法实践过程中，根据《立法法》第90条第2款的精神，变通法律、法规的特殊法规在其适用范围之内具有优先适用性。因此，浦东新区法规在一定范围内可以产生“替代”相应法律、法规的效果。
4.浦东新区法规的地方性
地方立法是指法规的立法主体层级和生效地域范围是地方，我国地方立法的主要形式就是地方性法规。从这个意义上，浦东新区法规是典型的地方立法。有学者认为诸如经济特区法规与浦东新区法规等授权立法，本质上是受中央委托在地方上进行立法试验，带有中央立法的基因，其法律位阶甚至也与法律一样，将其视为特别的中央立法 。但本课题研究认为，浦东新区法规的立法主体是作为地方国家权力机关的上海市人大及其常委会，浦东新区法规的适用范围是浦东新区。不管是从立法主体看，还是从适用范围看，浦东新区法规都属于地方立法。而地方立法的特点在于其适用空间的有限性。对于一般的地方性立法，需要尊重其他同级地方的立法权，因而在适用过程中会自觉限定在行政区划内。但浦东新区法规不仅是地方性法规，还是具有变通性的授权立法。变通性带来的优先适用，与地方性法规适用空间上的“自我限制”形成冲突，需要在具体情形中加以区分。
二、浦东新区法规在司法适用中的空间效力范围——兼论如何理解“在浦东新区实施”
（一）“在浦东新区实施”的立法实现
与一般地方性法规不同，浦东新区法规在其产生的直接依据（即《授权决定》）中即被限定了实施范围，即“在浦东新区实施”。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》和《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》都提及了“在浦东新区实施”。结合《意见》与《授权决定》的内容，可以明确的是，落实好“在浦东新区实施”这一要求，首先是对“制定浦东新区法规”这一立法活动的要求，也是对这一立法活动的限制，也即上海市人大及其常委会在制定每一部浦东新区法规时，不能作出“在浦东新区以外实施浦东新区法规”的条文规定。考察已经制定的15部浦东新区法规，地方立法机关根据具体的立法事项，对于“在浦东新区实施”这一要求形成了不同的适用空间范围的规定模式。
1.以限定主体范围明确“在浦东新区实施”
目前，以规定主体范围的方式明确“在浦东新区实施”的具体指向的法规较少。《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》是一个典型例子，其第二条规定：“本规定适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的有限责任公司、非公司企业法人、合伙企业和个人独资企业等市场主体退出及相关管理活动。”即，只要明确市场主体的登记机关在浦东新区，就可适用此规定。《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》则是在规定参照主体时，明确了适用范围，其第二十四条规定：“浦东新区有住宅小区的村民委员会参照本规定关于居民委员会的要求执行。”
以限定主体范围明确“在浦东新区实施”，在立法过程中难度较大，但对执法和司法而言则较易操作。只要确定相关主体符合浦东新区法规的定义，即可适用浦东新区法规，而不需探讨行为发生地、结果发生地等问题。
2.以限定活动范围明确“在浦东新区实施”
目前，以限定活动范围的方式明确“在浦东新区实施”的具体指向的法规较多。如，《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》第二条，“本规定适用于在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动。”即，只要是在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动，即可适用此规定。再如，《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》第二条规定：“本规定适用于在浦东新区行政区域内从事生物医药研发、生产、经营、使用以及相关促进保障活动。”即，在浦东新区内开展的生物医药相关活动，即可获得此规定中的支持性政策。
以限定活动范围明确“在浦东新区实施”，在立法过程中难度较小，但在执法和司法过程中则出现两极分化的情况。其中，行政监管类和行政给付类的浦东新区法规在执法和司法过程中适用范围较为明确，如《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》《上海市浦东新区推进市场准营承诺即入制改革若干规定》；促进型的浦东新区法规在执法和司法过程中适用范围较为模糊，如《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》《上海市浦东新区优化揭榜挂帅机制促进新型研发机构发展若干规定》《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》。出现这样的情况，一部分原因在于行政监管类和行政给付类法规是在改革过程中形成经验积累后进行的立法，具有为行政机关“送法”的性质，因此在规定适用范围时也能够较为明确；而促进型立法则是对浦东新区进一步改革的指引与鼓励，在缺乏有效经验且执法机关职责不明晰的情况下，适用范围的规定也就相对模糊。
3.对适用范围未进行规定
《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》和《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》没有用专门条款直接对法规适用范围进行规定。在司法和执法过程中，就需要结合《授权规定》中“在浦东新区实施”与法规中相关规定的具体条文，形成适用思路。但对适用范围不进行规定，给行政规范和民事规范的运用带来的影响不同。对行政规范而言，虽然规定中没有明确适用范围，但结合“在浦东新区实施”以及行政管辖权范围，其适用边界较为明晰。但对民事规范而言，规定中没有明确适用范围，则需要根据所规范行为的特点，确定具体的适用情形。
（二）司法裁判中的“在浦东新区实施”及其解释路径
法规适用范围的地域性与法规效力范围的扩张性是有机统一的整体，因此按照《授权决定》的要求在每一部浦东新区法规的立法中严守“在浦东新区实施”这一底线，并不必然等同于该浦东新区法规的效力仅及于浦东新区区域内。由于受法规所调整行为的跨区域、司法案件管辖权的多元化等因素影响，不可避免地带来“在浦东新区实施”的浦东新区法规的效力不局限于浦东新区。对于这一情况，必须有准确的认识，并在相关案件司法适用中予以廓清。
1.司法裁判中的“在经济特区实施”
在实际的裁判活动中，已经出现在经济特区地理范围之外适用的案例。在这些案例中，通过限定主体范围规定“在经济特区实施”的法规，可以直接根据主体要件是否符合，来判断经济特区法规适用情况，如张某等诉谢某等机动车交通事故案和中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案；通过限定活动范围规定“在经济特区实施”的法规，则主要通过行政管辖范围来判断是否适用经济特区法规，如，湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案中，对参保地和生产经营地的认定；再如，云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案中企业注册地的认定。
（1）湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案（(2019)湘13民终1695号）
本案的焦点问题为关于被上诉人杨某的工伤赔偿标准如何确定。湖南省娄底市中院援引了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》与人力资源社会保障部发布的《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》说理。根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十四条规定，以及《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》第七条规定，法院认为本案中，湖南宏益工程有限公司的注册地为湖南省娄底市，但其承建的海南西南电厂工程项目地位于海南省，且杨某（户籍为四川省）也是在该项目工地受伤，因此，海南省为本案合同履行地和该项目的生产经营地，且上诉人未为被上诉人办理工伤保险手续。故法院依照《海南经济特区工伤保险实施办法》和《工伤保险条例》的相关规定计算杨某的一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、一次性伤残补助金符合法律规定。关于上诉人提出本案应适用《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》计算上述费用的主张不能成立，本院不予支持。
（2）云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案（(2017)云08民终997号）
本案的争议焦点之一，即为尽职调查工作完成后30日内锦森公司、海胶公司、海南公司是否进入实质性谈判和是否构成违约的问题。《海南经济特区企业国有资产条例》第九条第八款规定，锦森公司、海胶公司、海南公司要完成交易，就必须经过国资委的审批。因此，是否获得国资委的审批是影响本次交易的重大事实。云南省普洱市中级人民法院经查明，在股权转让过程中，锦森公司、海胶公司、海南公司已逐级向上级部门请示，但由于请示一直未获批准，导致无法正式签订股权转让合同，故最终法院认定，锦森公司、海胶公司、海南公司不构成违约。在本案中，因原审被告注册地位于海南，且属于国有企业，所以法院认为其海外投资项目需要根据《海南经济特区企业国有资产条例》的规定得到国资委的审批。
（3）张某等诉谢某等机动车交通事故案（(2016)赣0822民初332号）
原告方近亲属张某撞上由被告谢某驾驶的重型仓栅式货车，造成张某、乘车人李某和方某死亡，乘车人张某和原告张某受伤，两车不同程度受损的道路交通事故。在审理中，江西省吉水县人民法院认为，根据2010年7月30日起施行的《厦门经济特区暂住人口登记管理规定（2010年修正本）》第七条的规定，原告方近亲属张某虽在厦门市办理了暂住证，但并不能由此证明张某在厦门市连续居住生活满一年以上，且亦未提供证据证实张某的主要收入来源于城镇，故原告方诉请按厦门市有关标准赔偿各项损失没有事实依据，对该证据不予认定。在本案中，法院认定具体事实时，适用了厦门市经济特区法规。本案的特殊性在于原告按照厦门市赔偿标准进行索赔，法院认为需审查原告适用厦门市赔偿标准的合法性。故法院适用厦门经济特区条例进行审理。
（4）中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案（ (2015)吉中民一终字第528号）
上诉人人民财保南昌分公司上诉称，一审按照深圳市居民可支配收入标准计算蔡某的残疾赔偿金不当。蔡某提供的深圳市居住证信息证明单系孤证，其户籍所在地及所驾驶车辆的号牌归属地均为江西，鉴于其职业的不稳定性，且未提供房屋租赁费、水电缴费单、移动通信缴费单、收入状况证明等，不足以证明其事发前在深圳居住满一年以上，故只能按照江西省农村居民纯收入标准计算其残疾赔偿金。江西省吉安市中级人民法院作为二审法院认为：被上诉人的深圳市居住证的申领时间为2009年6月24日，为临时居住证，而根据2008年8月1日起施行的《深圳市居住证暂行办法》第十六条、第十九条的规定，在深圳市内居住三十日以上、已满十六周岁未满六十周岁、在深圳市从业的非深圳市户籍人员即可申办居住证，该居住证的申领条件与2015年6月1日起施行的《深圳经济特区居住证条例》第十九条、第二十三条所规定的必须连续居住满十二个月且有合法稳定职业的申领条件不同，被上诉人拥有居住证适用的实际上是2008年起施行的暂行办法，因此被上诉人拥有居住证并不能证明其在深圳居住满一年以上，因此不能按照深圳市城镇居民人均可支配收入计算被上诉人的残疾赔偿金。本案中，虽然法院并未直接言明适用《深圳经济特区居住证条例》，但在论述为何被上诉人不适用深圳市城镇居民人均可支配收入计算残疾赔偿金的过程中实际上适用了《深圳市居住证暂行办法》和《深圳经济特区居住证条例》，换言之，法院正是依照上述两项规范作出的判断。
湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案（(2019)湘13民终1695号）、云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案（(2017)云08民终997号）、张某等诉谢某等机动车交通事故案（(2016)赣0822民初332号）、中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案（ (2015)吉中民一终字第528号）四个案例表明，司法裁判对“经济特区实施”的认定具有开放性同时也有一定规律可循，各地法院会根据“在经济特区实施”的法规限定主体范围以及活动范围的不同，采取不同的适用标准。在法律文本的规定方式上，浦东新区法规的“在浦东新区实施”与经济特区法规的“在经济特区实施”具有一定的相似性，在适用浦东新区法规的司法裁判中，对于实践中已经形成的的限定主体范围、活动范围等裁判思路可以借鉴和进一步体系化。
2.司法裁判中的“在浦东新区实施”
根据“在浦东新区实施”这一要求在不同浦东新区法规中的具体表达形式和表述方式，可以形成如下的思路。
（1）以限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规
通过限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规，需根据主体要素条件进行判断。不管是民事规范还是行政规范，也不论管辖法院在何处，只要符合适用条件，都应适用浦东新区法规。如，《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》规定“本规定适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的有限责任公司、非公司企业法人、合伙企业和个人独资企业等市场主体退出及相关管理活动。”在司法实践过程中，裁判机关只需要严格遵循“在适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的”有关主体即可。
（2）以限定活动范围明确“在浦东新区实施”的法规
通过限定活动范围明确“在浦东新区实施”的法规，则需根据是否在行政管辖权行使范围内进行判断。通过限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规可以分为规范行政执法型规则、规范行政给付性规则，以及促进型规则。对于为行政执法“送法”的规则，需要在行政管辖权辐射范围之内适用，超出这一范围，行政机关就无法根据规则行使职权。对于规定行政给付的规则，行政机关仅在管辖范围内承担给付义务，超出这一范围，则不需履行给付义务。而促进型规则中，能够产生法律后果的内容，可以被消解为行政执法规则和行政给付规则，因此也需依靠行政管辖权范围进行判断其能否适用。在具体案件中，可以参考效果原则、履行地原则和单一经济体原则来判断是否在“在浦东新区实施”的行政管辖范围内。
（3）未明确“在浦东新区实施”具体形式的法规
目前，浦东新区法规中有两部没有用专门条款直接规定适用范围，即未就如何“在浦东新区实施”进行进一步明确。
从司法适用的角度看，有必要梳理这相关法规中相关的裁判规范，并按照行政规则和民事规则分别予以研究。关于行政规则，司法适用的特征体现为“二次适用”。即由相关行政主管部门在行政执法活动中直接适用，由此引发行政争议诉诸法院的，由司法机关审查行政行为的合法性、合理性，并对行政机关的法律适用作出评价，由此实现浦东新区法规在行政审判中的适用。因此，考察此类法规中的行政规则的司法适用，必须首先判断其如何在行政执法中得以适用。
从《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》和《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》看，结合《行政诉讼法》规定的受案范围，归纳起来看，行政机关可以以此为依据作出的是行政许可行为和行政处罚行为。关于这一行政许可行为，《上海市人民代表大会法制委员会关于<上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定（草案）>审议结果的报告》指出，“法制委员会认为，本次立法旨在发挥浦东引领区功能，辐射带动全市化妆品产业高质量发展，助力上海国际消费中心城市建设，本法规的有关制度创新重在强调市场主体的相关经营行为发生在浦东新区，不要求市场主体必须在浦东新区注册登记。”这一立法说明内容补足了行政许可对象的范围边界。可以认为，浦东新区的市场监管部门的许可对象是“在浦东新区从事应许可活动的当事人”。如果因该行政许可行为引发争议，司法适用该部浦东新区法规的前提是行政相对人是否在浦东新区从事该项受许可活动。对于违反上述许可的行为，该法规设定了相应的行政处罚，对此应结合许可与处罚的关联性予以理解，同样认为适用该浦东新区法规作出的这项行政处罚是因为当事人的违法行为发生在浦东新区，而非其注册在浦东新区。上述判断规则尽管不能及于每一部浦东新区法规，但需要做到的是，对于同一条文的适用（包括许可规则，也包括处罚规则），行政执法部门与行政审判部门应当秉持同一标准。
对于此类法规中的民事规则内容，浦东新区法院以外的一审和二审法院可能需要分两步来进行能否适用的判断（浦东新区法院很可能不需要进行判断）。首先，裁判中可以根据案件性质判断其是否与浦东新区发生具体联系。在侵权案件中，应当加以考虑的联系包括：（1）损害发生地；（2）加害行为地；（3）当事人的住所、居所、公司成立地和营业地，以及（4）当事人之间有联系时其联系最集中的地方。在违约案件中，应当加以考虑的联系包括：（1）合同缔结地；（2）合同谈判地；（3）合同履行地；（4）合同标的物所在地，以及（5）当事人的住所、居所、公司成立地及营业地。
其次，裁判中可以借鉴国际私法中的最密切联系原则来判断浦东新区法规能否适用。例如，《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》第十条规定“故意侵犯知识产权，情节严重的，人民法院可以根据规定按照权利人因被侵权所受到的实际损失、侵权人因侵权所获得的利益、许可使用费或者权利使用费倍数的一倍以上五倍以下确定赔偿数额”，若发生侵权案件且与浦东新区联系最为密切，在计算赔偿数额时可以适用该法规进行裁判。是否与浦东新区具有最密切联系的判断可以考虑损害发生地、加害行为地、当事人的住所、居所、公司成立地和营业地以及当事人之间有联系时其联系最集中的地方，对这些联系是否与浦东新区最为密切将按照其对特定问题的重要程度加以衡量。（浦东新区法院在特定情况下也可能需要进行以上判断，如：某公司在北京市注册经营，并在北京市实施了侵犯他人知识产权的行为，后该公司迁移至浦东新区，原告将该公司作为被告诉至浦东新区法院。此时，与案件有关的事实无法触发浦东新区法规，则浦东新区法院无法适用新区法规）
三、浦东新区法规的优先适用
（一）浦东新区法规的位阶分析
1.《立法法》中法律位阶关系
我国《宪法》、《立法法》对某些法律规范作出了集中授权，同时也规定了相应的废止关系，其中《立法法》在我国法律体系中地位较为特殊，作为宪法性法律，从条件规则看，《立法法》是全国人大根据宪法授权制定，不得与宪法相抵触；另一方面，《立法法》又是其他法律、行政法规、地方性法规的制定的授权来源，因为其效力在其他法律之上。根据我国现有立法法法律体系，可以得出两组结论：（1）宪法〉法律〉行政法规〉地方性法规〉地方政府规章；（2）宪法〉法律〉行政法规〉部门规章=地方政府规章。按照上述等式则“地方性法规〉部门规章”。但如何解释《立法法》中规定的地方性法规与规章不一致时的相互废止关系？应当首先考察条件规则，条件规则的授权规范是法律规范的效力来源，而废止关系只是法律位阶判断的消极标准。法律位阶判断的步骤应当是：若存在条件关系，则进一步考察是否废止关系，如果是单向废止关系，则形成上下位阶，若为双向废止关系，则是同位阶的关系；若不存在条件关系，则表明两个法律规范之间不存在授权关系，因此两个法律规范并不在同一有效之链上，应当分别考察两个有效之链，不能直接得出上下位阶关系，对于两者冲突的适用问题，应当交由共同上位法制定机关决定。
2.浦东新区法规的位阶判断
（1）浦东新区法规并不因全国人大常委会授权而提升位阶
关于授权立法，全国人大及其常委会曾作出多次授权立法决定，授权对象有二：一是国务院，如1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例；二是省级地方人大及其常委会，1981年授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规，2021年授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。《立法法》中的授权立法也主要是指授权国务院和经济特区制定的行政法规和经济特区法规。关于授权立法的位阶问题，一般有三种观点：（1）与授权机关制定的法律位阶相同；（2）与被授权机关制定的法律位阶相同；（3）介于授权机关与被授权机关法律位阶之间的新位阶 。如上所述，法律位阶是从法律体系的角度说明法律规范的等级地位，体现的是在一个法律体系内部，一个法律规范同其他法律规范之间的联系。从条件关系上看，由于《立法法》并未直接规定浦东新区法规制定的依据，其授权属于全国人大常委会通过作出法律性问题决定的形式行使立法权。在授权立法中，相应立法权“基于授权机关的授权，已经转移到被授权机关手中，由被授权机关行使”，成为被授权机关立法权限的组成部分 。其次，无论是经济特区立法还是浦东新区法规，均以地方名义进行立法，而非以全国人大及其常委会的名义进行，在我国《立法法》体系中均处于地方立法的体系中，并不因授权而提升位阶。
（2）作为变通立法的浦东新区法规具有优先适用性
尽管浦东新区法规并不因授权而提升位阶，在适用上应当坚守其地方立法的本质。但由于其特殊的变通性，在司法适用上并不能直接参照一般地方性法规与法律、行政法规的审查方式。一般地方性法规，根据《立法法》第72条的规定，地方人大及其常委会有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下，制定和颁布地方性法规。审判机关在地方性法规和上位法相抵触时，只能对地方性法规 “选择性适用”，直接适用上位法的规定。但作为变通立法，浦东新区法规在遵循法律、行政法规的基本原则下，可以对上位法进行变通，因而在适用上，浦东新区立法与上位法冲突时处理办法与一般地方性法规在抵触程度和处理方式有所不同。作为一般地方性法规，法院在地方性法规和上位法相抵触时直接适用上位法。而浦东新区法规，只要没有违反上位法基本原则，法院在适用时应当参照经济特区适用规定，依照《立法法》第90条“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”在浦东新区适用浦东新区法规的规定。
（二）经济特区法规优先适用的经验
同样具有适用优先性的经济特区法规，在司法裁判中遭遇了各类案件。分析已有裁判，司法机关皆承认经济特区法规的优先性，但在具体处理上，则形成了三种类型：优先适用并直接援引经济特区法规；承认经济特区法规的优先性，但同时援引经济特区法规与法律；承认经济特区法规的优先性，但“绕开”经济特区法规的适用。
具体处理上的差异，主要受以下两方面影响：
（1）案件事实。在具体案件中，经过司法机关查明，并不属于适用经济特区法规的情形，因此“绕开”经济特区法规的适用。
（2）经济特区法规的性质。为了裁判的稳妥性，并尽可能保持法制统一性，当经济特区法规为补充、细化型规则时，则同时适用经济特区法规与法律；经济特区法规为变通型规则时，则进行直接援引，或是尽可能“回避”经济特区法规的援引。
1.优先适用并直接援引经济特区法规
（1）屯昌县政府与屯昌海汽交通建设开发有限公司行政复议案（(2019)琼行终531号）
在该案中，屯昌县政府作出屯府发〔2017〕151号决定，认定屯昌海汽公司名下（2014）第13-00051号国有土地构成闲置土地，决定无偿收回该土地使用权。屯昌海汽公司对此不服向海南省政府申请复议。海南省政府维持了屯昌县政府的151号收地决定，屯昌海汽公司遂起诉。本案争议点在于闲置土地的认定，《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条对《闲置土地处置办法》第二条第一款规定进行了变通，认为虽然已经动工且未中止，但超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的，也构成闲置土地。但是在本案中，该土地已闲置超过3年，同时满足《海南省闲置土地认定和处置规定》与《闲置土地处置办法》之规定。因此法院同时引用了《海南省闲置土地认定和处置规定》与《闲置土地处置办法》进行判决。
（2）赖某、深圳市拓速自动化有限公司竞业限制纠纷案（(2021)粤03民终5641号）
在该案中，赖某在入职拓速公司时，双方签订了期限为两年的《保密协议书》。一审法院依据《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》第二十四条规定确定竞业限制经济补偿的具体金额，二审法院予以确认。本案中，赖某作为拓速公司的高级工程师，其掌握的技术秘密更符合《深圳经济特区企业技术秘密报条例》第四条、第五条规定的情形，且《深圳经济特区企业技术秘密报条例》是深圳市经济特区经全国人大授权的特别立法，因此一审法院优先适用经济特区立法更为合理。
（3）吴某与深圳市康达信房地产管理顾问有限公司劳动争议纠纷案（(2016)粤民再177号）
在该案中，吴某自康达公司离职后，就竞业限制补偿金的比例问题产生纠纷。对此，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》与《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》的规定不同：对于双方未约定竞业限制补偿金的，司法解释第六条规定，竞业限制补偿金的每月支付标准为劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月平均工资的30%。而特区条例第二十四条则规定，补偿费按照员工离开企业前最后十二个月月平均工资的二分之一计算。案件审理过程中，法院认为“根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。因此，在深圳经济特区，应当优先适用《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》这一地方性法规。吴某主张优先适用《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》，符合《立法法》的规定，本院予以支持……综上所述，吴某再审请求支付竞业限制经济补偿金96000元，理据充分，本院予以支持。二审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，处理结果部分不当，本院予以纠正。依照《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定之规定，判决如下……”
2.承认经济特区法规的优先性，但同时援引经济特区法规与法律
在重庆钢铁（集团）有限责任公司、成都无缝钢管公司、抚顺特殊钢（集团）有限责任公司等与深圳市比特利投资开发有限公司等股东权益纠纷案（(1999)经终字第262号）中，重钢公司作为金源公司股东，诉比特利公司、天湘公司、新轩公司、天洲公司、金鼎公司及金源公司董事会，请求法院确认比特利公司等五被告违法收购金源公司股份的行为无效，确认其董事和监事资格无效。
法院认为，《深圳特区股份有限公司条例》虽对《公司法》进行了一定的变通，但仍坚持“公司不得以其章程限制股份的转让”。比特利公司、天湘公司、新轩公司、天洲公司、金鼎公司收购金源公司股份是经协商一致，签订了股权转让协议，同时经申请办理了审批手续并获得批准的行为，符合公司法第一百四十三条“股东持有股份可以依法转让”和《深圳经济特区股份有限公司条例》第五十三条“记名股票持有人以背书方式或者证券主管部门认可的方式进行转让”。在本案中，经济特区法规“具体化”了法律、行政法规、地方性法规，在判决中，法院同时引用了法律与经济特区立法。
3.承认经济特区法规的优先性，但“绕开”经济特区法规的适用
（1）招商银行有限公司广州人民中路支行与广东国民信托投资有限公司破产债权确认纠纷案（(2011)穗中法民二终字第641号）
在该案中，原农广信托并未按期归还相应到期款项，并申请破产。本案争议点在于对于破产债权范围的认定，特指基于合同关系产生的罚金。《深圳经济特区企业破产条例》第64条第（五）项规定不得作为破产债权的“罚金”，然而法院根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》认为限于由国家行政、司法机关作出的处罚，涉案当事人因合同关系产生的所谓“罚金”不在此列。此为本案法院根据最高人民法院的司法解释，实质性缩小了经济特区法规法律概念的外延，故经济特区法规没有得到引用。
（2）深圳市联合宝利投资担保有限公司与深圳市海鹏实业有限公司股东损害公司债权人利益责任纠纷案（(2014)深中法商终字第1028号）
在该案中，海鹏公司系福苑公司的股东，福苑公司系在深圳经济特区注册成立的中外合作经营企业，其于1998年出现自行停业六个月以上、1999年12月23日企业营业执照被吊销、2002年7月30日经营期限届满的解散情况，本案争议点在于海鹏公司是否对福苑公司负有法定清算义务。法院认为，因福苑公司系外商投资企业，《外商投资企业清算办法》系对外商投资企业的特别规定，故有关福苑公司的清算问题应首先适用该办法，而该办法没有规定的则适用《深圳经济特区有限责任公司条例》的规定。依据上述规定，海鹏公司作为福苑公司的股东，无论福苑公司在1998年还是在1999年和2002年出现解散事由时均不是清算义务主体。
（三）浦东新区法规在具体案件中的优先适用
1.民事审判案件中的浦东新区法规优先适用
在民事审判中，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。
具体而言，《全国民事案件审判质量工作座谈会纪要》对于地方性法规的适用规定：（1）在国家法律、行政法规有规定，而地方性法规规定的内容，属于结合当地实际情况而对有关立法精神和原则具体化、条文化，加以明确范围和标准的，应当适用或者参照。（2）国家法律、行政法规尚无明确规定，地方性法规规定不违反国家法律的基本原则的，可以适用或者参照；（3）对于一些地方性立法机关对地方性法规所作的解释，超出地方性法规权限，或者就全国性通用法律术语所作的解释，不能作为人民法院审理民事案件的法律依据。从中可以看出一般地方性法规在民事审判中具有适用性，但存在一定限制条件。而作为地方立法的浦东新区法规无疑也可以类推适用上述规定。
对于规则（1），由于浦东新区法规存在补充执行类规范，应当适用或参照并无问题；对于规则（2），先行先试的浦东新区法规仍然具有适用或参照地位；但对于规则（3），由于浦东新区法规的权限大于一般地方性法规，具有变通性，故即使浦东新区法规与法律、行政法规不一致，只要不违反基本原则，应当优先适用；而对于授权浦东新区法规权限的部分，不能作为审理案件的法律依据。因此，在民事审判中，当相关浦东新区法规对相关案件适用时，应当优先适用浦东新区法规。在援引体例上，可以采取“同时援引浦东新区法规+法律”或“直接援引浦东新区法规”两种模式。
2.行政审判中的浦东新区法规优先适用
《行政诉讼法》第63条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。尽管《行政诉讼法》规定地方性法规是审理案件的依据，但在司法实践中，法院仍然需要对地方性法规进行司法审查，例如《最高人民法院对人民法院审理盐业行政案件中如何适用国务院〈国务院食盐专营办法〉第二十五条规定与〈河南省盐业管理条例〉第三十条第一款规定问题的答复》规定法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因此对于地方性法规，仍然是建立在合法性审查基础上的“选择适用”。除此之外，在行政案件中还存在地方性法规与部门规章之间冲突适用的问题。而作为地方立法的浦东新区法规，与一般地方性法规不同，由于其特有的变通性，法院对于浦东新区法规违反上位法的审查标准相较于一般地方性法规由较低的“与规则抵触”上升到较高的“与原则抵触”；而对规章的变通使得浦东新区法规摆脱了地方性法规与部门规章冲突扯皮问题。因此，在行政审判中，当可以适用浦东新区法规时，也应当优先适用浦东新区法规。在援引体例上，应当采取“同时援引浦东新区法规+法律”或“直接援引浦东新区法规”两种模式。
3.执行案件中的浦东新区法规适用
《浦东新区破产制度若干规定》中对破产执行流程进行了变通性规定。从学理上分析，在执行案件中，浦东新区法规在能够进行适用时，也应当进行优先适用。但从已有的经济特区法规适用案件（《最高人民法院关于广东省高级人民法院、湖南省岳阳市中级人民法院就执行深圳市“洪湖大厦”发生争议案的复函》、招商银行有限公司广州人民中路支行与广东国民信托投资有限公司破产债权确认纠纷案）中可以看出，司法机关尽量维护执行案件中程序规则的统一性，回避变通性规则的适用。因此，在执行案件中优先适用浦东新区法规，需要得到司法系统体制机制上的支持。
四、浦东新区法规司法适用的机制保障
浦东新区法规的司法适用既是立法问题也是司法问题，本质上是立法与司法双向奔赴、相互碰撞又相互促进的过程。基于本报告第二部分对于浦东新区法规“区域性”和第三部分“变通性”的论证以及前述认识，以下提出规范和推动浦东新区法规司法适用的对策建议：
（一）提高立法质量，是开展浦东新区法规司法适用的重要前提
立法是司法适用的源头，具体个案中浦东新区法规的司法适用首先取决于该部法规明文规定的适用规则。作为《授权决定》授权的立法主体的上海市人大及其常委会可以总结司法适用工作的经验，对“在浦东新区实施”空间适用等问题进行针对性的安排。建议每一部浦东新区法规在制定中均可对如何“在浦东新区实施”作出明确而清晰的界定，必要时在特定的具体制度规范层面对具体条款如何衔接“在浦东新区实施”作出细化规定。条件尚不具备的，也可以对如何“在浦东新区实施”作出相对原则的规定；或者沿袭《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》的处理方式，在有关立法工作文件中作出说明，亦或者通过反向列举的立法技术，对于该法规哪些“不属于在浦东新区实施”予以明示。
（二）强化保障机制，是活化浦东新区法规司法适用的关键支撑
调研了解到，广东省为推动深圳等地的经济特区法规的科学有效适用，以省委相关文件的形式推动省高院出台有关意见，对经济特区法规在该省内各法院适用时的有关要求作了统一和明确。建议我市高院可以积极争取最高人民法院的支持，出台有关司法文件，对诸如浦东新区法院一审适用浦东新区法规作出判决在二审中的评价、浦东新区法院适用浦东新区法规作出终审判决在浦东新区以外法院可能涉及的执行和保障，以及浦东新区以外的本市法院受理相关案件（特别是行政审判中）后可能涉及浦东新区法规司法适用规则予以统一和规范。
同时，需进一步通过立法与司法良性互动减少浦东新区法规适用的模糊问题。法官在适用浦东新区法规审理具体案件时，通过对具体规则的裁判，能够发现法规中存在的漏洞和适合浦东实际情况的变通思路，通过立法和司法的良性互动，将个案处理中遇到的难点及时向立法机关反馈，弥补浦东新区法规立法中操作性不足的问题。
（三）推动顶层设计，是优化浦东新区法规司法适用的根本路径
要推动《立法法》解释与修订，进一步明确授权内涵。在“地域性”问题上，现行《立法法》对于各类地方性法规的地域性规则均缺乏明确规定。在“变通性”问题上，现行《立法法》仅规定了经济特区法规的优先适用规则。对于浦东新区法规这样一种同时具有改革型地方立法变通机制和地方改革试点授权机制的立法，可以通过《立法法》解释和修订，将已有的改革授权机制同时适用于浦东新区法规改革授权机制，并进一步明晰授权内涵。当下，《立法法》正在全国人大常委会新一轮修改过程中，建议从顶层设计层面对上述问题在《立法法》上有所回应。
要通过法院指导性文件和典型案例发布，为浦东新区法规适用提供指引。研究梳理发现，在现有经济特区法规适用过程中，当办案指导文件肯定了某类经济特区法规适用上的优先性，则具体裁判中就会一致地进行适用，也较难出现“回避”其适用的情形。成熟的典型案例也可以为浦东新区法规适用提供示范，帮助法官快速判断相关浦东新区法规能否在案件中适用，并形成如何适用的初步思路。
要健全浦东新区法规司法适用辅助系统，提高法官“找法”效率。目前，我国已经建立“法信”“C2J法官智能辅助系统”等多个法条检索、类案检索平台，帮助法官迅速确定案件中可以适用的规范，并解决“找法”不全、“找法”不新的问题。但现有检索平台没有专门的地方性法规、经济特区法规窗口与模块，也缺少专门的检索系统，降低了地方性法规、经济特区法规的适用效率。因此，要进一步健全司法适用辅助系统，增加地方性法规、经济特区法规、浦东新区法规模块或系统，帮助法官在浦东新区法规适用过程中，迅速确定规则内容、修改情况、类案情况，进而提高浦东新区法规的适用率。
要进一步强化立法与司法良性互动，健全司法机关反馈机制。在立法中，穿过纷繁的社会需求，对适用范围进行明确并非易事，需要司法不断对适用中出现的问题进行反馈，并巧妙运用法律解释技巧进行补强，才能最终实现。法官在适用浦东新区法规审理具体案件时，通过对具体规则的裁判，发现法规中存在的漏洞和适合浦东实际情况的变通思路。只有进一步强化立法和司法的良性互动，健全司法机关反馈机制，及时将一线法官适用浦东新区法规遇到的难点反馈到立法机关，为浦东新区法规适用的效率和效果提供更为坚实的保障。
（一）浦东新区法规发展历程
2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定，以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。“浦东新区法规”作为一种新的法律规范类型，正式形成。
“浦东新区法规”并非“平地起高楼”，在没有任何基础的情况下出现的新事物，而是经过四个阶段渐进萌发，并最终在全国人大常委会授权下，“跃升”为我国法律规范大家族的新成员。
在第一个阶段，在常规制定一体适用的法律、法规之外，国家专门为浦东新区提供具有改革指引的立法。由此，全国性的法律、行政法规，以及地方性法规与规章为浦东新区发展提供制度土壤的同时，还专门为浦东新区改革提供法律支撑。如，1996年12月20日上海市人大常委会发布的《上海市外高桥保税区条例》，2014年7月25日上海市人大常委会发布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，以及2022年2月18日公布上海市人大常委会公布实施的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》。
在第二个阶段，根据《立法法》第十三条所规定的，在特定区域、特定时期暂时调整或停止适用法律，在行政管理等领域的特定事项上为浦东新区“腾挪”改革空间。以浦东新区“证照分离”改革为例。在证照分离改革过程中，有四种改革方式：一是，对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；二是，对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；三是，对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；四是，对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。但这些改革措施的落实需要突破现行法律、行政法规的相关规定。因此，国务院在印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》时，提请全国人大常委会依法作出相关法律规定在自贸试验区暂时调整的决定。
随着改革的深入，特定区域、特定时期暂时调整或停止适用法律这一方式，并不能完全解决浦东新区改革进程中遇到的诸多问题。浦东新区法规的发展由此进入第三个阶段，即在现有法律框架内，通过行政流程改革，以及行政规范性文件的制定，以符合上位法规定的方式为改革提供法治空间。以浦东新区“一业一证”改革为例。此项改革是在市场准入后的行业准营环节，政府通过优化审批流程和集中审批程序，将一个行业经营涉及的多项行政许可事项，整合为一张载明相关行政许可信息的行业综合许可证。在涉及行政程序、商事登记等多项法律法规的情况下，2019年7月，浦东新区区委、区政府印发《浦东新区深化“流程再造”推进“照后减证”实施“一业一证”改革试点工作方案》（浦委发〔2019〕17号），围绕企业开业“129 件事”及审批事项清单，开展“一业一证”改革试点。同时，浦东新区政府根据市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发 实现新时代高质量发展的决定》起草并提请区人大常委会于2019年7月出台《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》，由此实现了改革。
经过前三阶段的改革积累，浦东新区改革需要更大的法治空间与更强有力的法制保障。浦东新区法规发展进入第四阶段，即授权变通立法阶段。2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中指出：“党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，将赋予浦东新区改革开放新的重大任务”。2021年4月23日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《中共中央国务院意见》）明确提出：“建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施。对暂无法律法规或明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来”。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。同年6月23日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，决定市人民代表大会常务委员会立足浦东改革创新实践需要, 根据全国人民代表大会常务委员会《决定》，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，可以对法律、行政法规、部门规章作出变通规定，在浦东新区实施。
截至2022年底，上海市人大常委会已经先后制定了十五部浦东新区法规，其中涵盖了市场监督管理、知识产权保护、破产制度、产业创新等多方面、多维度的新区特色法规。
（二）浦东新区法规的特殊性
经过一系列的探索和积淀，浦东新区法规具有了试验性、变通性、地方性（区域性）等特点。从制定依据看，浦东新区法规是由全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定的，与经济特区法规一样，属于授权立法；从法规内容看，浦东新区法规具有先行先试功能，属于试验性（改革性）立法；从法规范体系内部关系看，浦东新区法规存在对其他法律规范类型的变通，属于变通立法；从制定主体看，浦东新区法规由上海市人大及其常委会制定，属于地方立法。作为授权立法和试验性立法，浦东新区法规可以对上位法进行变通。这种变通性与浦东新区法规“在浦东新区实施”的地域性（适用空间局限于某一地理空间）交织，引发了浦东新区法规在何种范围、何种情形下优先适用的问题。可以说，浦东新区法规面临的适用空间范围、优先适用问题，在一般地方性法规以及经济特区法规的司法适用实践中也曾出现过。但浦东新区法规的特殊性在于，法规的地域性叠加了变通性，变通性又引发优先适用问题。由此，在地方性法规适用中常见的效力范围、效力层级等问题，就碰撞出浦东新区法规适用上新的化学反应，带来了司法适用上的新课题。
1.作为授权立法的浦东新区法规
我国的立法权多数由《宪法》赋予，法律、行政法规、地方性法规、部门规章的制定依据直接来自《宪法》，《立法法》只是对其进行进一步规定。而所谓授权立法，在《立法法》中仅有全国人大及其常委会授权国务院和经济特区制定的行政法规和经济特区法规。与职权立法不同的是，授权立法是对本不属于制定机关职权范围内的事项进行立法。例如经授权制定的行政法规可以涉及《立法法》第8条所列举的全国人大及其常委会专属立法事项；而经授权制定的浦东新区法规可以在遵循法律、行政法规基本原则的前提下，对法律、行政法规、部门规章进行变通。从法制统一的角度，对于与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，全国人大及其常委会有权根据《宪法》和《立法法》规定的权限和程序予以撤销。因而，地方立法若要对法律、行政法规进行变通，意味着地方人大及其常委会必须获得国家最高权力机关的授权。可以说，授权立法是打破常规立法体制的“例外式”立法模式。这也使得浦东新区法规虽然是地方性立法，但其适用空间范围与一般地方性法规有别。
2.浦东新区法规的试验性
授权立法的目的在于制度上的“先行先试”，也即通过有限地域范围内的试验性立法活动，为我国未来改革提供优质样本。“先行先试”在立法上的体现即为对于立法空白事项的规定，或是对已有法律规则的变通。
目前，浦东新区法规作为试验立法，形成了三种类型的规则：立法空白先行尝试型规则、变通型规则和补充、细化型规则。其中，立法空白先行尝试性规则是对于尚未制定法律、行政法规的事项，除法律绝对保留的事项外进行先行先试。变通型规则是按照《授权决定》，浦东新区法规可以对法律、行政法规和部门规章作出变通规定。此类规定是针对已有的法律、行政法规、规章，在遵循基本原则的前提下进行变通。补充、细化型规则是对法律、行政法规进行具体化，不存在对其他法律、行政法规的变通，在适用上与一般地方性法规相同。在司法实践中，补充、细化型规则并不影响裁判规则适用的统一性。此时，司法机关可以直接适用浦东新区法规，也可适用上位法，并将浦东新区法规作为说理依据，都不会影响司法对法制统一性的维护。但面对立法空白先行尝试性规则和变通型规则，司法机关需要在“先行先试”和维护法制统一性两者之间选择。
3.浦东新区法规的变通性
“先行先试”的特点带来了浦东新区法规“变通性”特点。《授权决定》第2条规定：“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。”精准而有效地实现变通功能，是浦东新区法规发挥法治保障改革作用的关键所在。关于变通的含义，一般指立法不抵触被变通法中行为规则的基本原则，而只对非基本原则部分加以改变。在变通对象的范围上，与经济特区法规不同的是，浦东新区法规可以对部门规章进行变通，而经济特区法规可以变通地方性法规。由于浦东新区法规的制定主体是上海市人大及其常委会，这与深圳等经济特区法规存在广东省地方性法规不同，上海市通过《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，优先适用浦东新区法规，解决了与上海市地方性法规的冲突的问题。而部门规章与地方人大及其常委会制定的法规之间并非上下位法关系，因而在浦东新区法规与部门规章之间何者优先适用的问题存在争议，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，对于两者冲突给出了一些适用的依据，但对于经国务院授权的部门规章或者具有全国统一市场适用性等直接适用的部门规章，地方变通立法对其进行变通往往难以选择，进而触发复杂的裁决机制。全国人大常委会授权决定通过将部门规章纳入浦东新区法规的可变通范围，从而将一般地方性法规与部门规章之间在法律适用上复杂的裁决机制转化为事后的备案审查机制，缓和了两者之间的矛盾。
在司法实践过程中，根据《立法法》第90条第2款的精神，变通法律、法规的特殊法规在其适用范围之内具有优先适用性。因此，浦东新区法规在一定范围内可以产生“替代”相应法律、法规的效果。
4.浦东新区法规的地方性
地方立法是指法规的立法主体层级和生效地域范围是地方，我国地方立法的主要形式就是地方性法规。从这个意义上，浦东新区法规是典型的地方立法。有学者认为诸如经济特区法规与浦东新区法规等授权立法，本质上是受中央委托在地方上进行立法试验，带有中央立法的基因，其法律位阶甚至也与法律一样，将其视为特别的中央立法 。但本课题研究认为，浦东新区法规的立法主体是作为地方国家权力机关的上海市人大及其常委会，浦东新区法规的适用范围是浦东新区。不管是从立法主体看，还是从适用范围看，浦东新区法规都属于地方立法。而地方立法的特点在于其适用空间的有限性。对于一般的地方性立法，需要尊重其他同级地方的立法权，因而在适用过程中会自觉限定在行政区划内。但浦东新区法规不仅是地方性法规，还是具有变通性的授权立法。变通性带来的优先适用，与地方性法规适用空间上的“自我限制”形成冲突，需要在具体情形中加以区分。
二、浦东新区法规在司法适用中的空间效力范围——兼论如何理解“在浦东新区实施”
（一）“在浦东新区实施”的立法实现
与一般地方性法规不同，浦东新区法规在其产生的直接依据（即《授权决定》）中即被限定了实施范围，即“在浦东新区实施”。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》和《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》都提及了“在浦东新区实施”。结合《意见》与《授权决定》的内容，可以明确的是，落实好“在浦东新区实施”这一要求，首先是对“制定浦东新区法规”这一立法活动的要求，也是对这一立法活动的限制，也即上海市人大及其常委会在制定每一部浦东新区法规时，不能作出“在浦东新区以外实施浦东新区法规”的条文规定。考察已经制定的15部浦东新区法规，地方立法机关根据具体的立法事项，对于“在浦东新区实施”这一要求形成了不同的适用空间范围的规定模式。
1.以限定主体范围明确“在浦东新区实施”
目前，以规定主体范围的方式明确“在浦东新区实施”的具体指向的法规较少。《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》是一个典型例子，其第二条规定：“本规定适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的有限责任公司、非公司企业法人、合伙企业和个人独资企业等市场主体退出及相关管理活动。”即，只要明确市场主体的登记机关在浦东新区，就可适用此规定。《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》则是在规定参照主体时，明确了适用范围，其第二十四条规定：“浦东新区有住宅小区的村民委员会参照本规定关于居民委员会的要求执行。”
以限定主体范围明确“在浦东新区实施”，在立法过程中难度较大，但对执法和司法而言则较易操作。只要确定相关主体符合浦东新区法规的定义，即可适用浦东新区法规，而不需探讨行为发生地、结果发生地等问题。
2.以限定活动范围明确“在浦东新区实施”
目前，以限定活动范围的方式明确“在浦东新区实施”的具体指向的法规较多。如，《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》第二条，“本规定适用于在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动。”即，只要是在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动，即可适用此规定。再如，《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》第二条规定：“本规定适用于在浦东新区行政区域内从事生物医药研发、生产、经营、使用以及相关促进保障活动。”即，在浦东新区内开展的生物医药相关活动，即可获得此规定中的支持性政策。
以限定活动范围明确“在浦东新区实施”，在立法过程中难度较小，但在执法和司法过程中则出现两极分化的情况。其中，行政监管类和行政给付类的浦东新区法规在执法和司法过程中适用范围较为明确，如《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》《上海市浦东新区推进市场准营承诺即入制改革若干规定》；促进型的浦东新区法规在执法和司法过程中适用范围较为模糊，如《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》《上海市浦东新区优化揭榜挂帅机制促进新型研发机构发展若干规定》《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》。出现这样的情况，一部分原因在于行政监管类和行政给付类法规是在改革过程中形成经验积累后进行的立法，具有为行政机关“送法”的性质，因此在规定适用范围时也能够较为明确；而促进型立法则是对浦东新区进一步改革的指引与鼓励，在缺乏有效经验且执法机关职责不明晰的情况下，适用范围的规定也就相对模糊。
3.对适用范围未进行规定
《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》和《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》没有用专门条款直接对法规适用范围进行规定。在司法和执法过程中，就需要结合《授权规定》中“在浦东新区实施”与法规中相关规定的具体条文，形成适用思路。但对适用范围不进行规定，给行政规范和民事规范的运用带来的影响不同。对行政规范而言，虽然规定中没有明确适用范围，但结合“在浦东新区实施”以及行政管辖权范围，其适用边界较为明晰。但对民事规范而言，规定中没有明确适用范围，则需要根据所规范行为的特点，确定具体的适用情形。
（二）司法裁判中的“在浦东新区实施”及其解释路径
法规适用范围的地域性与法规效力范围的扩张性是有机统一的整体，因此按照《授权决定》的要求在每一部浦东新区法规的立法中严守“在浦东新区实施”这一底线，并不必然等同于该浦东新区法规的效力仅及于浦东新区区域内。由于受法规所调整行为的跨区域、司法案件管辖权的多元化等因素影响，不可避免地带来“在浦东新区实施”的浦东新区法规的效力不局限于浦东新区。对于这一情况，必须有准确的认识，并在相关案件司法适用中予以廓清。
1.司法裁判中的“在经济特区实施”
在实际的裁判活动中，已经出现在经济特区地理范围之外适用的案例。在这些案例中，通过限定主体范围规定“在经济特区实施”的法规，可以直接根据主体要件是否符合，来判断经济特区法规适用情况，如张某等诉谢某等机动车交通事故案和中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案；通过限定活动范围规定“在经济特区实施”的法规，则主要通过行政管辖范围来判断是否适用经济特区法规，如，湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案中，对参保地和生产经营地的认定；再如，云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案中企业注册地的认定。
（1）湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案（(2019)湘13民终1695号）
本案的焦点问题为关于被上诉人杨某的工伤赔偿标准如何确定。湖南省娄底市中院援引了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》与人力资源社会保障部发布的《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》说理。根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十四条规定，以及《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》第七条规定，法院认为本案中，湖南宏益工程有限公司的注册地为湖南省娄底市，但其承建的海南西南电厂工程项目地位于海南省，且杨某（户籍为四川省）也是在该项目工地受伤，因此，海南省为本案合同履行地和该项目的生产经营地，且上诉人未为被上诉人办理工伤保险手续。故法院依照《海南经济特区工伤保险实施办法》和《工伤保险条例》的相关规定计算杨某的一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、一次性伤残补助金符合法律规定。关于上诉人提出本案应适用《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》计算上述费用的主张不能成立，本院不予支持。
（2）云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案（(2017)云08民终997号）
本案的争议焦点之一，即为尽职调查工作完成后30日内锦森公司、海胶公司、海南公司是否进入实质性谈判和是否构成违约的问题。《海南经济特区企业国有资产条例》第九条第八款规定，锦森公司、海胶公司、海南公司要完成交易，就必须经过国资委的审批。因此，是否获得国资委的审批是影响本次交易的重大事实。云南省普洱市中级人民法院经查明，在股权转让过程中，锦森公司、海胶公司、海南公司已逐级向上级部门请示，但由于请示一直未获批准，导致无法正式签订股权转让合同，故最终法院认定，锦森公司、海胶公司、海南公司不构成违约。在本案中，因原审被告注册地位于海南，且属于国有企业，所以法院认为其海外投资项目需要根据《海南经济特区企业国有资产条例》的规定得到国资委的审批。
（3）张某等诉谢某等机动车交通事故案（(2016)赣0822民初332号）
原告方近亲属张某撞上由被告谢某驾驶的重型仓栅式货车，造成张某、乘车人李某和方某死亡，乘车人张某和原告张某受伤，两车不同程度受损的道路交通事故。在审理中，江西省吉水县人民法院认为，根据2010年7月30日起施行的《厦门经济特区暂住人口登记管理规定（2010年修正本）》第七条的规定，原告方近亲属张某虽在厦门市办理了暂住证，但并不能由此证明张某在厦门市连续居住生活满一年以上，且亦未提供证据证实张某的主要收入来源于城镇，故原告方诉请按厦门市有关标准赔偿各项损失没有事实依据，对该证据不予认定。在本案中，法院认定具体事实时，适用了厦门市经济特区法规。本案的特殊性在于原告按照厦门市赔偿标准进行索赔，法院认为需审查原告适用厦门市赔偿标准的合法性。故法院适用厦门经济特区条例进行审理。
（4）中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案（ (2015)吉中民一终字第528号）
上诉人人民财保南昌分公司上诉称，一审按照深圳市居民可支配收入标准计算蔡某的残疾赔偿金不当。蔡某提供的深圳市居住证信息证明单系孤证，其户籍所在地及所驾驶车辆的号牌归属地均为江西，鉴于其职业的不稳定性，且未提供房屋租赁费、水电缴费单、移动通信缴费单、收入状况证明等，不足以证明其事发前在深圳居住满一年以上，故只能按照江西省农村居民纯收入标准计算其残疾赔偿金。江西省吉安市中级人民法院作为二审法院认为：被上诉人的深圳市居住证的申领时间为2009年6月24日，为临时居住证，而根据2008年8月1日起施行的《深圳市居住证暂行办法》第十六条、第十九条的规定，在深圳市内居住三十日以上、已满十六周岁未满六十周岁、在深圳市从业的非深圳市户籍人员即可申办居住证，该居住证的申领条件与2015年6月1日起施行的《深圳经济特区居住证条例》第十九条、第二十三条所规定的必须连续居住满十二个月且有合法稳定职业的申领条件不同，被上诉人拥有居住证适用的实际上是2008年起施行的暂行办法，因此被上诉人拥有居住证并不能证明其在深圳居住满一年以上，因此不能按照深圳市城镇居民人均可支配收入计算被上诉人的残疾赔偿金。本案中，虽然法院并未直接言明适用《深圳经济特区居住证条例》，但在论述为何被上诉人不适用深圳市城镇居民人均可支配收入计算残疾赔偿金的过程中实际上适用了《深圳市居住证暂行办法》和《深圳经济特区居住证条例》，换言之，法院正是依照上述两项规范作出的判断。
湖南宏益工程有限公司与杨某劳动争议纠纷案（(2019)湘13民终1695号）、云南云锰集团有限公司、普洱锦森木业有限公司股权转让纠纷案（(2017)云08民终997号）、张某等诉谢某等机动车交通事故案（(2016)赣0822民初332号）、中国人民财产保险股份有限公司南昌市分公司、蔡某机动车交通事故责任纠纷案（ (2015)吉中民一终字第528号）四个案例表明，司法裁判对“经济特区实施”的认定具有开放性同时也有一定规律可循，各地法院会根据“在经济特区实施”的法规限定主体范围以及活动范围的不同，采取不同的适用标准。在法律文本的规定方式上，浦东新区法规的“在浦东新区实施”与经济特区法规的“在经济特区实施”具有一定的相似性，在适用浦东新区法规的司法裁判中，对于实践中已经形成的的限定主体范围、活动范围等裁判思路可以借鉴和进一步体系化。
2.司法裁判中的“在浦东新区实施”
根据“在浦东新区实施”这一要求在不同浦东新区法规中的具体表达形式和表述方式，可以形成如下的思路。
（1）以限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规
通过限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规，需根据主体要素条件进行判断。不管是民事规范还是行政规范，也不论管辖法院在何处，只要符合适用条件，都应适用浦东新区法规。如，《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》规定“本规定适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的有限责任公司、非公司企业法人、合伙企业和个人独资企业等市场主体退出及相关管理活动。”在司法实践过程中，裁判机关只需要严格遵循“在适用于在浦东新区的市场监督管理部门（以下称“登记机关”）注册登记的”有关主体即可。
（2）以限定活动范围明确“在浦东新区实施”的法规
通过限定活动范围明确“在浦东新区实施”的法规，则需根据是否在行政管辖权行使范围内进行判断。通过限定主体范围明确“在浦东新区实施”的法规可以分为规范行政执法型规则、规范行政给付性规则，以及促进型规则。对于为行政执法“送法”的规则，需要在行政管辖权辐射范围之内适用，超出这一范围，行政机关就无法根据规则行使职权。对于规定行政给付的规则，行政机关仅在管辖范围内承担给付义务，超出这一范围，则不需履行给付义务。而促进型规则中，能够产生法律后果的内容，可以被消解为行政执法规则和行政给付规则，因此也需依靠行政管辖权范围进行判断其能否适用。在具体案件中，可以参考效果原则、履行地原则和单一经济体原则来判断是否在“在浦东新区实施”的行政管辖范围内。
（3）未明确“在浦东新区实施”具体形式的法规
目前，浦东新区法规中有两部没有用专门条款直接规定适用范围，即未就如何“在浦东新区实施”进行进一步明确。
从司法适用的角度看，有必要梳理这相关法规中相关的裁判规范，并按照行政规则和民事规则分别予以研究。关于行政规则，司法适用的特征体现为“二次适用”。即由相关行政主管部门在行政执法活动中直接适用，由此引发行政争议诉诸法院的，由司法机关审查行政行为的合法性、合理性，并对行政机关的法律适用作出评价，由此实现浦东新区法规在行政审判中的适用。因此，考察此类法规中的行政规则的司法适用，必须首先判断其如何在行政执法中得以适用。
从《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》和《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》看，结合《行政诉讼法》规定的受案范围，归纳起来看，行政机关可以以此为依据作出的是行政许可行为和行政处罚行为。关于这一行政许可行为，《上海市人民代表大会法制委员会关于<上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定（草案）>审议结果的报告》指出，“法制委员会认为，本次立法旨在发挥浦东引领区功能，辐射带动全市化妆品产业高质量发展，助力上海国际消费中心城市建设，本法规的有关制度创新重在强调市场主体的相关经营行为发生在浦东新区，不要求市场主体必须在浦东新区注册登记。”这一立法说明内容补足了行政许可对象的范围边界。可以认为，浦东新区的市场监管部门的许可对象是“在浦东新区从事应许可活动的当事人”。如果因该行政许可行为引发争议，司法适用该部浦东新区法规的前提是行政相对人是否在浦东新区从事该项受许可活动。对于违反上述许可的行为，该法规设定了相应的行政处罚，对此应结合许可与处罚的关联性予以理解，同样认为适用该浦东新区法规作出的这项行政处罚是因为当事人的违法行为发生在浦东新区，而非其注册在浦东新区。上述判断规则尽管不能及于每一部浦东新区法规，但需要做到的是，对于同一条文的适用（包括许可规则，也包括处罚规则），行政执法部门与行政审判部门应当秉持同一标准。
对于此类法规中的民事规则内容，浦东新区法院以外的一审和二审法院可能需要分两步来进行能否适用的判断（浦东新区法院很可能不需要进行判断）。首先，裁判中可以根据案件性质判断其是否与浦东新区发生具体联系。在侵权案件中，应当加以考虑的联系包括：（1）损害发生地；（2）加害行为地；（3）当事人的住所、居所、公司成立地和营业地，以及（4）当事人之间有联系时其联系最集中的地方。在违约案件中，应当加以考虑的联系包括：（1）合同缔结地；（2）合同谈判地；（3）合同履行地；（4）合同标的物所在地，以及（5）当事人的住所、居所、公司成立地及营业地。
其次，裁判中可以借鉴国际私法中的最密切联系原则来判断浦东新区法规能否适用。例如，《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》第十条规定“故意侵犯知识产权，情节严重的，人民法院可以根据规定按照权利人因被侵权所受到的实际损失、侵权人因侵权所获得的利益、许可使用费或者权利使用费倍数的一倍以上五倍以下确定赔偿数额”，若发生侵权案件且与浦东新区联系最为密切，在计算赔偿数额时可以适用该法规进行裁判。是否与浦东新区具有最密切联系的判断可以考虑损害发生地、加害行为地、当事人的住所、居所、公司成立地和营业地以及当事人之间有联系时其联系最集中的地方，对这些联系是否与浦东新区最为密切将按照其对特定问题的重要程度加以衡量。（浦东新区法院在特定情况下也可能需要进行以上判断，如：某公司在北京市注册经营，并在北京市实施了侵犯他人知识产权的行为，后该公司迁移至浦东新区，原告将该公司作为被告诉至浦东新区法院。此时，与案件有关的事实无法触发浦东新区法规，则浦东新区法院无法适用新区法规）
三、浦东新区法规的优先适用
（一）浦东新区法规的位阶分析
1.《立法法》中法律位阶关系
我国《宪法》、《立法法》对某些法律规范作出了集中授权，同时也规定了相应的废止关系，其中《立法法》在我国法律体系中地位较为特殊，作为宪法性法律，从条件规则看，《立法法》是全国人大根据宪法授权制定，不得与宪法相抵触；另一方面，《立法法》又是其他法律、行政法规、地方性法规的制定的授权来源，因为其效力在其他法律之上。根据我国现有立法法法律体系，可以得出两组结论：（1）宪法〉法律〉行政法规〉地方性法规〉地方政府规章；（2）宪法〉法律〉行政法规〉部门规章=地方政府规章。按照上述等式则“地方性法规〉部门规章”。但如何解释《立法法》中规定的地方性法规与规章不一致时的相互废止关系？应当首先考察条件规则，条件规则的授权规范是法律规范的效力来源，而废止关系只是法律位阶判断的消极标准。法律位阶判断的步骤应当是：若存在条件关系，则进一步考察是否废止关系，如果是单向废止关系，则形成上下位阶，若为双向废止关系，则是同位阶的关系；若不存在条件关系，则表明两个法律规范之间不存在授权关系，因此两个法律规范并不在同一有效之链上，应当分别考察两个有效之链，不能直接得出上下位阶关系，对于两者冲突的适用问题，应当交由共同上位法制定机关决定。
2.浦东新区法规的位阶判断
（1）浦东新区法规并不因全国人大常委会授权而提升位阶
关于授权立法，全国人大及其常委会曾作出多次授权立法决定，授权对象有二：一是国务院，如1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例；二是省级地方人大及其常委会，1981年授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规，2021年授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。《立法法》中的授权立法也主要是指授权国务院和经济特区制定的行政法规和经济特区法规。关于授权立法的位阶问题，一般有三种观点：（1）与授权机关制定的法律位阶相同；（2）与被授权机关制定的法律位阶相同；（3）介于授权机关与被授权机关法律位阶之间的新位阶 。如上所述，法律位阶是从法律体系的角度说明法律规范的等级地位，体现的是在一个法律体系内部，一个法律规范同其他法律规范之间的联系。从条件关系上看，由于《立法法》并未直接规定浦东新区法规制定的依据，其授权属于全国人大常委会通过作出法律性问题决定的形式行使立法权。在授权立法中，相应立法权“基于授权机关的授权，已经转移到被授权机关手中，由被授权机关行使”，成为被授权机关立法权限的组成部分 。其次，无论是经济特区立法还是浦东新区法规，均以地方名义进行立法，而非以全国人大及其常委会的名义进行，在我国《立法法》体系中均处于地方立法的体系中，并不因授权而提升位阶。
（2）作为变通立法的浦东新区法规具有优先适用性
尽管浦东新区法规并不因授权而提升位阶，在适用上应当坚守其地方立法的本质。但由于其特殊的变通性，在司法适用上并不能直接参照一般地方性法规与法律、行政法规的审查方式。一般地方性法规，根据《立法法》第72条的规定，地方人大及其常委会有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下，制定和颁布地方性法规。审判机关在地方性法规和上位法相抵触时，只能对地方性法规 “选择性适用”，直接适用上位法的规定。但作为变通立法，浦东新区法规在遵循法律、行政法规的基本原则下，可以对上位法进行变通，因而在适用上，浦东新区立法与上位法冲突时处理办法与一般地方性法规在抵触程度和处理方式有所不同。作为一般地方性法规，法院在地方性法规和上位法相抵触时直接适用上位法。而浦东新区法规，只要没有违反上位法基本原则，法院在适用时应当参照经济特区适用规定，依照《立法法》第90条“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”在浦东新区适用浦东新区法规的规定。
（二）经济特区法规优先适用的经验
同样具有适用优先性的经济特区法规，在司法裁判中遭遇了各类案件。分析已有裁判，司法机关皆承认经济特区法规的优先性，但在具体处理上，则形成了三种类型：优先适用并直接援引经济特区法规；承认经济特区法规的优先性，但同时援引经济特区法规与法律；承认经济特区法规的优先性，但“绕开”经济特区法规的适用。
具体处理上的差异，主要受以下两方面影响：
（1）案件事实。在具体案件中，经过司法机关查明，并不属于适用经济特区法规的情形，因此“绕开”经济特区法规的适用。
（2）经济特区法规的性质。为了裁判的稳妥性，并尽可能保持法制统一性，当经济特区法规为补充、细化型规则时，则同时适用经济特区法规与法律；经济特区法规为变通型规则时，则进行直接援引，或是尽可能“回避”经济特区法规的援引。
1.优先适用并直接援引经济特区法规
（1）屯昌县政府与屯昌海汽交通建设开发有限公司行政复议案（(2019)琼行终531号）
在该案中，屯昌县政府作出屯府发〔2017〕151号决定，认定屯昌海汽公司名下（2014）第13-00051号国有土地构成闲置土地，决定无偿收回该土地使用权。屯昌海汽公司对此不服向海南省政府申请复议。海南省政府维持了屯昌县政府的151号收地决定，屯昌海汽公司遂起诉。本案争议点在于闲置土地的认定，《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条对《闲置土地处置办法》第二条第一款规定进行了变通，认为虽然已经动工且未中止，但超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的，也构成闲置土地。但是在本案中，该土地已闲置超过3年，同时满足《海南省闲置土地认定和处置规定》与《闲置土地处置办法》之规定。因此法院同时引用了《海南省闲置土地认定和处置规定》与《闲置土地处置办法》进行判决。
（2）赖某、深圳市拓速自动化有限公司竞业限制纠纷案（(2021)粤03民终5641号）
在该案中，赖某在入职拓速公司时，双方签订了期限为两年的《保密协议书》。一审法院依据《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》第二十四条规定确定竞业限制经济补偿的具体金额，二审法院予以确认。本案中，赖某作为拓速公司的高级工程师，其掌握的技术秘密更符合《深圳经济特区企业技术秘密报条例》第四条、第五条规定的情形，且《深圳经济特区企业技术秘密报条例》是深圳市经济特区经全国人大授权的特别立法，因此一审法院优先适用经济特区立法更为合理。
（3）吴某与深圳市康达信房地产管理顾问有限公司劳动争议纠纷案（(2016)粤民再177号）
在该案中，吴某自康达公司离职后，就竞业限制补偿金的比例问题产生纠纷。对此，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》与《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》的规定不同：对于双方未约定竞业限制补偿金的，司法解释第六条规定，竞业限制补偿金的每月支付标准为劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月平均工资的30%。而特区条例第二十四条则规定，补偿费按照员工离开企业前最后十二个月月平均工资的二分之一计算。案件审理过程中，法院认为“根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。因此，在深圳经济特区，应当优先适用《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》这一地方性法规。吴某主张优先适用《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》，符合《立法法》的规定，本院予以支持……综上所述，吴某再审请求支付竞业限制经济补偿金96000元，理据充分，本院予以支持。二审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，处理结果部分不当，本院予以纠正。依照《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定之规定，判决如下……”
2.承认经济特区法规的优先性，但同时援引经济特区法规与法律
在重庆钢铁（集团）有限责任公司、成都无缝钢管公司、抚顺特殊钢（集团）有限责任公司等与深圳市比特利投资开发有限公司等股东权益纠纷案（(1999)经终字第262号）中，重钢公司作为金源公司股东，诉比特利公司、天湘公司、新轩公司、天洲公司、金鼎公司及金源公司董事会，请求法院确认比特利公司等五被告违法收购金源公司股份的行为无效，确认其董事和监事资格无效。
法院认为，《深圳特区股份有限公司条例》虽对《公司法》进行了一定的变通，但仍坚持“公司不得以其章程限制股份的转让”。比特利公司、天湘公司、新轩公司、天洲公司、金鼎公司收购金源公司股份是经协商一致，签订了股权转让协议，同时经申请办理了审批手续并获得批准的行为，符合公司法第一百四十三条“股东持有股份可以依法转让”和《深圳经济特区股份有限公司条例》第五十三条“记名股票持有人以背书方式或者证券主管部门认可的方式进行转让”。在本案中，经济特区法规“具体化”了法律、行政法规、地方性法规，在判决中，法院同时引用了法律与经济特区立法。
3.承认经济特区法规的优先性，但“绕开”经济特区法规的适用
（1）招商银行有限公司广州人民中路支行与广东国民信托投资有限公司破产债权确认纠纷案（(2011)穗中法民二终字第641号）
在该案中，原农广信托并未按期归还相应到期款项，并申请破产。本案争议点在于对于破产债权范围的认定，特指基于合同关系产生的罚金。《深圳经济特区企业破产条例》第64条第（五）项规定不得作为破产债权的“罚金”，然而法院根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》认为限于由国家行政、司法机关作出的处罚，涉案当事人因合同关系产生的所谓“罚金”不在此列。此为本案法院根据最高人民法院的司法解释，实质性缩小了经济特区法规法律概念的外延，故经济特区法规没有得到引用。
（2）深圳市联合宝利投资担保有限公司与深圳市海鹏实业有限公司股东损害公司债权人利益责任纠纷案（(2014)深中法商终字第1028号）
在该案中，海鹏公司系福苑公司的股东，福苑公司系在深圳经济特区注册成立的中外合作经营企业，其于1998年出现自行停业六个月以上、1999年12月23日企业营业执照被吊销、2002年7月30日经营期限届满的解散情况，本案争议点在于海鹏公司是否对福苑公司负有法定清算义务。法院认为，因福苑公司系外商投资企业，《外商投资企业清算办法》系对外商投资企业的特别规定，故有关福苑公司的清算问题应首先适用该办法，而该办法没有规定的则适用《深圳经济特区有限责任公司条例》的规定。依据上述规定，海鹏公司作为福苑公司的股东，无论福苑公司在1998年还是在1999年和2002年出现解散事由时均不是清算义务主体。
（三）浦东新区法规在具体案件中的优先适用
1.民事审判案件中的浦东新区法规优先适用
在民事审判中，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。
具体而言，《全国民事案件审判质量工作座谈会纪要》对于地方性法规的适用规定：（1）在国家法律、行政法规有规定，而地方性法规规定的内容，属于结合当地实际情况而对有关立法精神和原则具体化、条文化，加以明确范围和标准的，应当适用或者参照。（2）国家法律、行政法规尚无明确规定，地方性法规规定不违反国家法律的基本原则的，可以适用或者参照；（3）对于一些地方性立法机关对地方性法规所作的解释，超出地方性法规权限，或者就全国性通用法律术语所作的解释，不能作为人民法院审理民事案件的法律依据。从中可以看出一般地方性法规在民事审判中具有适用性，但存在一定限制条件。而作为地方立法的浦东新区法规无疑也可以类推适用上述规定。
对于规则（1），由于浦东新区法规存在补充执行类规范，应当适用或参照并无问题；对于规则（2），先行先试的浦东新区法规仍然具有适用或参照地位；但对于规则（3），由于浦东新区法规的权限大于一般地方性法规，具有变通性，故即使浦东新区法规与法律、行政法规不一致，只要不违反基本原则，应当优先适用；而对于授权浦东新区法规权限的部分，不能作为审理案件的法律依据。因此，在民事审判中，当相关浦东新区法规对相关案件适用时，应当优先适用浦东新区法规。在援引体例上，可以采取“同时援引浦东新区法规+法律”或“直接援引浦东新区法规”两种模式。
2.行政审判中的浦东新区法规优先适用
《行政诉讼法》第63条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。尽管《行政诉讼法》规定地方性法规是审理案件的依据，但在司法实践中，法院仍然需要对地方性法规进行司法审查，例如《最高人民法院对人民法院审理盐业行政案件中如何适用国务院〈国务院食盐专营办法〉第二十五条规定与〈河南省盐业管理条例〉第三十条第一款规定问题的答复》规定法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因此对于地方性法规，仍然是建立在合法性审查基础上的“选择适用”。除此之外，在行政案件中还存在地方性法规与部门规章之间冲突适用的问题。而作为地方立法的浦东新区法规，与一般地方性法规不同，由于其特有的变通性，法院对于浦东新区法规违反上位法的审查标准相较于一般地方性法规由较低的“与规则抵触”上升到较高的“与原则抵触”；而对规章的变通使得浦东新区法规摆脱了地方性法规与部门规章冲突扯皮问题。因此，在行政审判中，当可以适用浦东新区法规时，也应当优先适用浦东新区法规。在援引体例上，应当采取“同时援引浦东新区法规+法律”或“直接援引浦东新区法规”两种模式。
3.执行案件中的浦东新区法规适用
《浦东新区破产制度若干规定》中对破产执行流程进行了变通性规定。从学理上分析，在执行案件中，浦东新区法规在能够进行适用时，也应当进行优先适用。但从已有的经济特区法规适用案件（《最高人民法院关于广东省高级人民法院、湖南省岳阳市中级人民法院就执行深圳市“洪湖大厦”发生争议案的复函》、招商银行有限公司广州人民中路支行与广东国民信托投资有限公司破产债权确认纠纷案）中可以看出，司法机关尽量维护执行案件中程序规则的统一性，回避变通性规则的适用。因此，在执行案件中优先适用浦东新区法规，需要得到司法系统体制机制上的支持。
四、浦东新区法规司法适用的机制保障
浦东新区法规的司法适用既是立法问题也是司法问题，本质上是立法与司法双向奔赴、相互碰撞又相互促进的过程。基于本报告第二部分对于浦东新区法规“区域性”和第三部分“变通性”的论证以及前述认识，以下提出规范和推动浦东新区法规司法适用的对策建议：
（一）提高立法质量，是开展浦东新区法规司法适用的重要前提
立法是司法适用的源头，具体个案中浦东新区法规的司法适用首先取决于该部法规明文规定的适用规则。作为《授权决定》授权的立法主体的上海市人大及其常委会可以总结司法适用工作的经验，对“在浦东新区实施”空间适用等问题进行针对性的安排。建议每一部浦东新区法规在制定中均可对如何“在浦东新区实施”作出明确而清晰的界定，必要时在特定的具体制度规范层面对具体条款如何衔接“在浦东新区实施”作出细化规定。条件尚不具备的，也可以对如何“在浦东新区实施”作出相对原则的规定；或者沿袭《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》的处理方式，在有关立法工作文件中作出说明，亦或者通过反向列举的立法技术，对于该法规哪些“不属于在浦东新区实施”予以明示。
（二）强化保障机制，是活化浦东新区法规司法适用的关键支撑
调研了解到，广东省为推动深圳等地的经济特区法规的科学有效适用，以省委相关文件的形式推动省高院出台有关意见，对经济特区法规在该省内各法院适用时的有关要求作了统一和明确。建议我市高院可以积极争取最高人民法院的支持，出台有关司法文件，对诸如浦东新区法院一审适用浦东新区法规作出判决在二审中的评价、浦东新区法院适用浦东新区法规作出终审判决在浦东新区以外法院可能涉及的执行和保障，以及浦东新区以外的本市法院受理相关案件（特别是行政审判中）后可能涉及浦东新区法规司法适用规则予以统一和规范。
同时，需进一步通过立法与司法良性互动减少浦东新区法规适用的模糊问题。法官在适用浦东新区法规审理具体案件时，通过对具体规则的裁判，能够发现法规中存在的漏洞和适合浦东实际情况的变通思路，通过立法和司法的良性互动，将个案处理中遇到的难点及时向立法机关反馈，弥补浦东新区法规立法中操作性不足的问题。
（三）推动顶层设计，是优化浦东新区法规司法适用的根本路径
要推动《立法法》解释与修订，进一步明确授权内涵。在“地域性”问题上，现行《立法法》对于各类地方性法规的地域性规则均缺乏明确规定。在“变通性”问题上，现行《立法法》仅规定了经济特区法规的优先适用规则。对于浦东新区法规这样一种同时具有改革型地方立法变通机制和地方改革试点授权机制的立法，可以通过《立法法》解释和修订，将已有的改革授权机制同时适用于浦东新区法规改革授权机制，并进一步明晰授权内涵。当下，《立法法》正在全国人大常委会新一轮修改过程中，建议从顶层设计层面对上述问题在《立法法》上有所回应。
要通过法院指导性文件和典型案例发布，为浦东新区法规适用提供指引。研究梳理发现，在现有经济特区法规适用过程中，当办案指导文件肯定了某类经济特区法规适用上的优先性，则具体裁判中就会一致地进行适用，也较难出现“回避”其适用的情形。成熟的典型案例也可以为浦东新区法规适用提供示范，帮助法官快速判断相关浦东新区法规能否在案件中适用，并形成如何适用的初步思路。
要健全浦东新区法规司法适用辅助系统，提高法官“找法”效率。目前，我国已经建立“法信”“C2J法官智能辅助系统”等多个法条检索、类案检索平台，帮助法官迅速确定案件中可以适用的规范，并解决“找法”不全、“找法”不新的问题。但现有检索平台没有专门的地方性法规、经济特区法规窗口与模块，也缺少专门的检索系统，降低了地方性法规、经济特区法规的适用效率。因此，要进一步健全司法适用辅助系统，增加地方性法规、经济特区法规、浦东新区法规模块或系统，帮助法官在浦东新区法规适用过程中，迅速确定规则内容、修改情况、类案情况，进而提高浦东新区法规的适用率。
要进一步强化立法与司法良性互动，健全司法机关反馈机制。在立法中，穿过纷繁的社会需求，对适用范围进行明确并非易事，需要司法不断对适用中出现的问题进行反馈，并巧妙运用法律解释技巧进行补强，才能最终实现。法官在适用浦东新区法规审理具体案件时，通过对具体规则的裁判，发现法规中存在的漏洞和适合浦东实际情况的变通思路。只有进一步强化立法和司法的良性互动，健全司法机关反馈机制，及时将一线法官适用浦东新区法规遇到的难点反馈到立法机关，为浦东新区法规适用的效率和效果提供更为坚实的保障。