保险机构公司治理漫谈（1）——股东参与保险机构的公司治理

近年来，银保监会不断加强对保险公司的公司治理监管，加强对保险公司股东尤其是大股东行为的监管，陆续出台了一系列监管规则，如《银行保险机构公司治理准则》（《治理准则》）、《关于进一步加强银行保险机构股东承诺管理有关事项的通知》（《股东承诺通知》）、《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（《大股东办法》）等，规范股东参与公司治理的行为。本文旨在梳理相关法律法规和监管规定，就保险公司股东参与公司治理遇到的几个主要问题作些探讨。
一、保险公司股东参与公司治理的途径
保险公司股东是公司的投资者和权益持有者，但保险公司的独立法人地位和股东对保险公司的有限责任决定了股东参与保险机构的公司治理也应该是规范的、有限的，不能妨碍公司经营管理的独立性，甚至造成股东和公司人格的混同。公司股东应当依据《公司法》等法律法规和公司章程行使股东权利，参与公司治理。与公司经营管理相关的股东权利主要包括但不限于：
1. 向股东（大）会提出提案、参加股东会会议并进行表决
向股东会提出提案、参加股东会会议并进行表决是股东参与公司决策的主要手段。股东会是保险公司最高决策机构，股东通过行使表决权选举董事会成员、审议公司年度财务预算方案、决算方案及利润分配方案、决定公司的经营方针等重大事项。
2. 提名董事、监事和高级管理人员的人选，选举和更换非职工代表的董事、监事
股东可以在公司章程中就董事、监事和高级管理人员的提名方式做出约定。股东行使提名权，可以增加股东在公司治理中的话语权和影响力。但是，股东提名的人选相对更容易受到股东或其所属企业集团的利益影响，甚至违规做出并不符合公司最大利益的决策。因此，银保监会在相关监管规定中对股东的提名权施加了一定的限制，以维护公司自身治理结构的独立性。
非职工代表董事、监事由股东会选举产生，选举方式、选举所需表决权阈值由公司章程决定。为防止中小股东无法得到有效代表，银保监会在《治理准则》中规定，保险机构股东会在选举董事、监事时，鼓励实行累积投票制，并在《保险机构独立董事管理办法》中规定，保险机构单个股东（关联股东或一致行动人合计）持股比例超过50%的，股东会选举独立董事时应当实行累积投票制。此外，一些保险公司的章程等文件还约定了具体的投票方式，以确保各自提名的董事能够当选。
3. 行使知情权和质询权
知情权是指股东有权获得公司有关经营管理和财务状况的重要信息和决策过程。对于未参与公司实际经营管理的股东而言，股东知情权尤为重要。但是，为了保证公司的日常经营能够正常开展，股东的法定知情权被限定在一定范围内：（1）有限责任公司股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告，也可以要求查阅公司会计账簿；（2）股份有限公司股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告。实践中，股东可以在公司章程中对股东知情权的范围和行使方式做出适当扩充，比如在范围上增加会计凭证和对应的合同文本等，在行使方式上增加股东对公司账目的单方审计权等。
此外，为更好了解公司经营状况，股东还可以行使质询权，在股东会议上对公司的经营管理提出质询，列席的董事、监事、高级管理人员有义务对这些质询进行解释或者说明。
二、银保监会对股东参与公司治理的支持、限制与监督
股东行为失范是银行保险业市场一度乱象丛生的重要原因之一。大股东对公司经营管理的过度干预可能导致银行保险机构成为资本套利的工具，不仅影响公司正常经营，甚至会引发市场风险，并传播到其他相关领域。近些年来，银行保险业内发生的重大风险事件的背后大多也存在大股东滥用股东权利的行为。为了避免公司治理的缺陷触发更多的风险事件以及维持公司长期稳健运行，银保监会在其出台的一系列监管规则中，对保险公司股东应当如何行使其股东权利做出了各种限制和禁止。违反这些规则可能会导致保险机构的公司治理评估结果、监管评级受到影响，甚至可能导致银保监会对公司采取行政监管措施、施加行政处罚。同时，银保监会也可能会限制股东的股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等相关股东权利，并采取其他相关监管措施及进行处罚。
1.《治理准则》
《治理准则》对董事会、监事会的组成以及表决机制做了一些具体限制，以规范大股东对董事会、监事会的控制或影响，降低大股东不当干预保险机构公司治理的风险。例如：(1)同一股东及其关联方提名的董事原则上不得超过董事会成员总数的三分之一；(2)已经提名非独立董事的股东及其关联方不得再提名独立董事；(3)包括聘任或解聘高级管理人员在内的特定重大事项应由三分之二以上的董事表决通过；(4)已经提名董事的股东及其关联方不得再提名监事；(5)职工监事和外部监事的人数分别不得低于全体监事人数的三分之一。尽管《治理准则》规定公司组织形式为有限责任公司的银行保险机构参照适用《治理准则》，但是，我们理解，许多组织形式为有限责任公司的保险机构在实践层面已经或正在尽最大努力依据《治理准则》对其自身公司治理安排作出调整。
2.《大股东办法》
《大股东办法》要求保险公司的大股东应当支持银行保险机构建立独立健全、有效制衡的公司治理结构，禁止大股东的不当干预。具体而言，一方面，银保监会鼓励大股东通过保险公司正常的公司治理程序正当行使其股东权利，也同时鼓励保险公司制定大股东权利义务清单和负面行为清单，用以督促引导大股东严格依法依规行使股东权利；另一方面,《大股东办法》第十四条列出了禁止大股东对银行保险机构进行不正当干预或限制的各种具体情形，包括：
（一）对股东会和董事会决议设置前置批准程序；
（二）干预银行保险机构工作人员的正常选聘程序，或越过股东会、董事会直接任免工作人员；
（三）干预银行保险机构董事、监事和其他工作人员的绩效评价；
（四）干预银行保险机构正常经营决策程序；
（五）干预银行保险机构的财务核算、资金调动、资产管理和费用管理等财务、会计活动；
（六）向银行保险机构下达经营计划或指令；
（七）要求银行机构发放贷款或者提供担保；
（八）要求保险机构开展特定保险业务或者资金运用；
（九）以其他形式干预银行保险机构独立经营。
上列限制既是程序上的限制，也是实质意义上的约束。从形式上看，股东应当尊重公司章程和其他内部文件对于“三会一层”的权力分配和程序性规定。从实质上看，对于监管已经明确要求由董事会和高管层行使的职权（特别是《公司法》下的法定职权），一般不得再将该等职权提至股东会层面行使，股东也不得干预该等权利的的正常行使。总之，股东应该充分尊重保险公司独立的经营管理体系以及股东会、董事会和高管层的决策权和内部决策流程。
此外，《大股东办法》还要求保险公司积极承担股权管理的主体责任，重点关注大股东行为，比如建立大股东信息档案、对大股东进行定期评估（包括大股东行使股东权利情况、履行责任义务和承诺情况等）、定期通报公司的治理情况等。并且，《大股东办法》还要求大股东充分配合中小股东行使知情权、质询权等权利，鼓励中小股东等利益相关方对大股东不当干预行为开展监督。
3.《股东承诺通知》
根据《股东承诺通知》，保险公司的主要股东需要向保险公司和银保监会提供某些书面承诺。例如，根据合规类承诺的模板，股东应承诺，不与保险公司进行不正当的关联交易，不利用对保险公司经营管理的影响力获取不当利益，并且如果被发现违反相关法律法规和监管规定，将接受银保监会可能采取的各种监管措施等。
根据我们对《股东承诺通知》及其所附模板的观察，模板中所列股东义务均可以在其他现有法律法规以及银保监会监管规定中找到相同或类似的规定，股东签署该等承诺并非实质上承担了额外的重大义务。同时，《股东承诺通知》要求保险公司开展股东承诺管理制度制定、主要股东承诺档案管理、主要股东承诺评估等承诺管理工作，以监督并规范主要股东承诺及履行行为。
4. 公司治理评估机制
银保监会已对保险公司建立起常态化的公司治理评估机制。根据银保监会于2022年11月28日颁布的《银行保险机构公司治理监管评估办法》，股东治理是保险机构公司治理监管评估重要的评价内容之一。一旦保险公司在股东治理方面未得到良好评分，会影响保险公司整体的公司治理评估结果，可能会导致银保监会下发监管函并要求整改，在严重情形下还可责令调整相关责任人、责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、停止批准增设分支机构、限制分配红利和其他收入等。
三、股东参与保险机构公司治理可能会遇到的几个重要问题
银保监会《治理准则》、《大股东办法》等一系列监管规定出台后，保险公司在相应调整自身公司治理安排的过程中会遇到一些现实困境。我们基于自身的经验和对法律法规、监管规定的理解，总结了其中几个重要问题。
1. 银保监会相关监管规定的适用性问题
实践中，银保监会的一些公司治理监管规定是否应适用于每家保险公司，有时并没有清晰的答案。例如，《治理准则》的适用对象是股份有限形式的商业银行和保险公司，其第一百一十五条明确规定，公司组织形式为有限责任公司的银行保险机构，参照适用本准则，公司法等法律法规及监管制度另有规定的从其规定。因此，《治理准则》主要针对的是保险股份有限公司，其对保险有限责任公司的适用性是相对模糊的，如果不加区分地把“参照适用”等同于完全适用，似乎并不符合有限责任公司的实际情形。对某些监管规则的适用性，保险公司股东之间以及股东和保险公司之间有时会产生较大的分歧，比如对于一家双方股东各持50%股权的中外合资保险公司，要求其遵守“同一股东及其关联方提名的董事原则上不得超过董事会成员总数的三分之一”的规定，或遵守“已经提名董事的股东及其关联方不得再提名监事”的规定就显得缺乏必要性和合理性。实践中，不同地方的银保监局对相关具体监管规则的适用性有时也会有不同的理解。
银保监会的上述有关监管规定，如果完全适用于每家保险公司，可能会对某一方甚至多方股东产生巨大的影响。对于有两家或多家股东的保险公司而言，其公司治理安排是股东之间通过谈判达成的，是利益平衡的结果，是相互信任、相互合作的基础，对现有公司治理安排的任何调整都可能导致股东之间新的谈判、新的博弈，甚至给投机取巧的股东带来可乘之机。上述有关监管规定一旦严格适用，还可能导致公司大股东需要重新评判是否依然可以实现对保险公司控制和并表，如果因此导致公司实际控制权发生变化，这会对保险公司的经营管理产生很大的影响，妨碍公司的稳定发展。
银保监会出台上述有关监管规定的目的是防止大股东对公司经营管理的过度干预，防范相关风险，而并非限制股东正常参与公司治理。银保监会也在《治理准则》中明确，可以根据保险机构的不同类型及特点，对其公司治理开展差异化监管。我们理解，对公司治理有关监管规定的适用，仍应基于公司的实际情况，正确理解有关监管规定，不宜一味扩大化解释，对公司认为不宜适用、不必适用的个别监管规定，还应尽力向监管部门合理解释，争取监管部门的理解和支持。我们在协助多家保险公司修改章程的过程中，多次代表客户就个别监管规则的适用问题与监管部门沟通解释，取得了不错的效果。
此外，根据我们的经验，在保险机构新设、并购这类交易中，就章程的起草和修改等重大事宜，需要事先与监管部门、其他股东以及保险公司进行沟通，就有关重要监管规定的适用取得一致的意见，防止因理解不一致而导致交易目的最终无法实现。
2. 股东干预与股东合理管理之间的界限
股东享有一些重大事项的决策权，但总体而言是从宏观层面管理公司、决定公司的发展方向。如前文所言，股东应充分尊重保险机构独立的公司治理流程，不应该代替公司的董事会和高管层履行包括决策、管理在内的公司治理职责或者为前述各主体履职造成障碍。然而，对于保险公司特别是外资保险公司而言，外方股东的经验和专长是公司发展的重要依靠，公司的产品开发、承保、理赔、技术开发等职能往往需要依赖股东的资源才能实现高效稳定运行。此外，从集团管理的角度而言，子公司在运营过程中往往需要遵照集团的标准（例如承保标准、理赔标准等），且经常涉及到相应的职能汇报条线（向集团内关联公司和/或直接股东进行汇报）。在实践复杂多样的情形下，股东参与公司治理的哪些特定活动是允许的，哪些活动是禁止的，其界限有时并不明确。
银保监会的目的主要在于规范股东过度干预行为，促进公司独立发展，但也一直鼓励优质股东运用其资源促进公司业务的发展。我们理解一些可资借鉴的原则包括：（1）股东可以通过行使知情权了解公司的经营状况，可以对保险公司的发展战略、商业计划等事项发起提议、讨论或提出建议，但是不能越过公司治理程序直接下达指示和做出决定；（2）关联方可以向股东和/或保险公司提供相关技术、服务支持，但不能代替股东行使股东权利；（3）相关关联交易应当合规透明，且保险公司符合银保监会对于服务外包要求。银保监会对股东滥用权利、干预公司经营的行为监管日趋严格。基于我们协助客户处理相关问题的经验，我们认为核心在于股东需要重新审视并慎重评估自身参与公司治理的行为，包括是否对日常经营事项等直接下达指示或做出决定，是否直接参与经营管理层的微观决策过程等。股东可以在符合银保监会监管规定的前提下，灵活运用多种方法合理施加自己的影响，比如与保险子公司签订服务协议、将集团政策和实践经验纳入保险子公司自身的内部规章制度体系、安排集团高管向下兼任保险子公司高管或借调至保险子公司等。但无论如何，其核心仍在于保险公司实质上是一个独立运行的法人实体，股东只能在公司自身的治理框架内行使股东权利，参与公司治理。
3. 股东在参与公司治理过程中权利如何保障
除上述银保监会一些具体监管规定是否适用以及在现实中具体运用的程度两个问题之外，股东还会经常遇到的一个问题是，由于股东之间或股东和公司之间对有关股东权利的内涵及外延、行权的方式等具体细节存在理解上的分歧等原因，股东在公司治理过程中行使知情权、提名权等权利时，却发现无法完全实现该等权利。根据我们协助客户处理相关问题的经验，我们认为，股东除了应该在公司章程中明确各项权利的基本内容之外，还应当在章程中特别明确约定该项权利的实现范围、行使方式及具体程序、相关保障措施等。在章程之外，股东还可以要求公司建立或修改与其该等股东权利相配套的公司内部制度文件，进一步明确具体操作细节。此外，保险行业的市场准入和退出一般都需经过监管部门的批准，为防范相关风险，股东还应该考虑在公司章程或股东协议等相关文件中明确退出机制，以便于在交易目的无法实现时能够及时有序地退出。