摘 要
2022年7月28日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，中共中央总书记习近平主持会议。会议指出，要稳定房地产市场，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生。随后，包括郑州、南宁、浙江、湖北、陕西等省市由地方政府牵头，联动地方国企、AMC等共同成立房地产纾困基金，稳定房地产市场发展。在保交楼、稳民生政策背景下，各级政府及相关部门针对已逾期或濒临逾期交付风险的商品房住宅项目提供专项资金用于启动复工续建，以保障民生，维护社会稳定，促进房地产市场平稳发展。本文就保交楼、稳民生背景下房地产企业复工续建涉及的相关问题进行分析和探讨，以期为保交楼、稳民生背景下房地产企业复工续建防范法律风险，保障资金安全。
关键词：保交楼、复工续建、房地产企业破产
01保交楼、稳民生背景
1►房地产开发项目逾期交付引发社会问题
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），标志着我国进入商品房全面发展的新环境，该通知要求进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。
在全面发展商品房交易市场及城中村改造背景下，各地区加快房地产项目的开发建设。就昆明市而言，2008年2月，昆明市政府出台第一份城中村改造文件《关于加快推进“城中村”改造重建工作的指导意见》，明确2008-2012年，用5年时间完成昆明主城建成区249平方公里范围内336个城中村（不含呈贡新区）的重建改造工作，同时鼓励社会资本参与城中村改造。2011年，昆明市政府发布《昆明城中村改造三年计划白皮书(2011-2013年)》，其中提出新增46个城中村改造项目。昆明市自2008年提出城中村改造计划以来，积极出台了许多政策支持城中村改造，昆明市生活条件、居住环境、市场经济等得到改善和发展。但随着供给侧结构性改革及金融货币政策的调整等原因，在2015年左右国内房地产项目出现存量过高，市场供过于求等现象，部分房地产项目开始出现资金链断裂，项目建设停滞、烂尾等情形，导致逾期交付，引发严重的社会问题。
2►现阶段房地产行业投资略显疲态，
单靠市场化运作难以化解遗留问题
在过去的二十多年间，我国房地产市场取得跨越式的发展，也成为我国经济的重要组成部分。1998至2021年间，我国房地产开发投资连续23年维持正增长，年总投资额从0.36万亿元增长至14.76万亿元，增长了40倍。
我国1998年—2021年房地产开发总投资额
数据来源：国家统计局
但受世界经济环境、疫情、房地产市场逐渐饱和等影响，2022年1月至9月份，我国房地产开发投资103,559亿元，同比下降8.0%；其中，住宅投资78,556亿元，下降7.5%。房地产开发企业房屋施工面积878,919万平方米，同比下降5.3%。其中，住宅施工面积621,201万平方米，下降5.4%。房屋新开工面积94,767万平方米，下降38.0%。其中，住宅新开工面积69,483万平方米，下降38.7%。房屋竣工面积40,879万平方米，下降19.9%。其中，住宅竣工面积29,595万平方米，下降19.6%。
我国2022年1-9月房地产开发投资完成情况
数据来源：国家统计局
2022年1月至9月份，我国商品房销售面积101,422万平方米，同比下降22.2%，其中住宅销售面积下降25.7%。商品房销售额99,380亿元，下降26.3%，其中住宅销售额下降28.6%。9月末，商品房待售面积54,333万平方米，同比增长8.1%。其中，住宅待售面积增长15.6%。
我国2022年1-9月商品房销售和待售情况
数据来源：国家统计局
2022年1月至9月份，我国房地产开发企业到位资金114,298亿元，同比下降24.5%。其中，国内贷款13,661亿元，下降27.2%；利用外资61亿元，增长2.7%；自筹资金40,568亿元，下降14.1%；定金及预收款37,348亿元，下降34.1%；个人按揭贷款18,397亿元，下降23.7%。
我国2022年1-9月房地产开发企业
到位资金情况
数据来源：国家统计局
现阶段，我国房地产行业开发投资略显疲态，单靠市场化运作难以化解房地产开发的遗留问题。为保障民生，各地设立房地产纾困资金，以“政府主导，市场化运作”为原则，为一批已发生风险或濒临风险的房地产纾困解难，启动复工续建工作。
3►商品房按揭强制停贷潮，冲击商品房预售制度
2022年7月始，全国各地逾期交付、烂尾楼的相关购房人集体联名签署“强制停贷告知书”，告知书的主要内容为“不复工不还贷，不交房不还贷”，强制停贷潮贯穿蔓延18个省份40余座城市，涉及的城市有长沙、南昌、沈阳、宿迁、武汉、咸宁、许昌、新乡、商丘、周口、郑州、漯河、南阳、邵阳、随州、昆明等地。由此在社会各界引发对商品房预售制度的激烈讨论，不少购房者及学者认为，取消商品房预售制是防止烂尾的根本手段。今年两会期间，多名代表委员“取消商品房预售制”、“实行现房销售”的建议引起热烈讨论，全国政协委员、民革安徽省委会副主委周世虹认为，目前我国房地产开发企业大多已经完成了资本积累，具备了较强的资金实力和市场竞争能力，金融体系和资本市场发展也为开发商提供了多元化融资方式，商品房预售制度存在的历史条件已不复存在。
4►稳定房地产市场的重要举措
房地产市场是我国经济的重要组成部分，保交楼是稳定房地产市场、稳民生的重要举措。现阶段由于房地产债务压力较重和房地产烂尾楼断贷风波，房企经营压力加重、资金严重不足、工地停工、交房困难，购房者信心不足，房地产市场恢复中断。为稳定房地产市场，在保持“住房不炒”的基调上，各部门政策联动支持保交楼政策的实施，如降低房贷利率、提高公积金贷款额度、发放购房补贴、实施回迁安置房票政策等。
02国开行等纾困资金保障推进保交楼工作
继2022年7月份中共中央政治局会议提出“因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生”以来，2022年8月31日国务院常务会议上针对房地产领域，进一步提出支持刚性和改善性住房需求，地方要“一城一策”用好政策工具箱，灵活运用阶段性信贷政策和保交楼专项借款。随后，住房和城乡建设部、财政部、人民银行等有关部门出台相关措施，通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付。
此次专项借款精准聚焦“保交楼、稳民生”，严格限定用于已售、逾期、难交付的住宅项目建设交付，实行封闭运行、专款专用。通过专项借款撬动、银行贷款跟进，支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定大局。据相关报道，该笔专项借款初期规模达2000亿元，由央行指导国家开发银行、中国农业发展银行在现有贷款额度中安排，后续中国进出口银行或也会加入。据相关报道，昆明市已筛选出17个符合条件的已售逾期难交付住宅项目申请专项纾困借款，近日位于西山区滇池路的恒大珺睿、官渡区双凤的世茂璀璨世家以及俊发俊云峰项目已有复工的迹象。
03保交楼背景下的相关问题分析及探讨
1►未已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制
根据住房和城乡建设部等9部门《关于通过专项借款支持已售逾期难交付住宅项目建设交付的工作方案》（建房〔2022〕62号）相关要求，专项借款资金用途严格限定为用地性质为住宅用地，并且已售逾期难交付或者项目停工、已售逾期交付风险大的住宅项目，不得用于未售住宅项目、高档住宅项目、工商业房地产项目。专项借款资金使用坚持“新老划断、封闭运行、专款专用、确保交付”原则。
为保障保交楼专项资金的使用安全，在前述使用原则的前提下，针对未已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制，建议从如下方面进行完善，保障资金投入安全。一是确认房地产企业资产负债情况，由相关主管部门、借款主体、房地产开发企业、施工企业、主融资商业银行等共同确认项目资产负债情况，明确资产大于负债或存量资产可覆盖专项资金投入。二是办理抵押及预告登记手续，针对未售资产，及时抵押及预告登记手续，明确还款来源。三是联动司法部门协助，参照周口市人民政府《关于保交楼专项借款资金管理办法的通知》，司法机关对保交楼项目，已经采取查封措施的，在保交楼任务完成前原则上不得采取处置措施；不得对使用专项借款新建部分进行查封；原查封措施的效力不及于使用专项借款新建部分，不影响对该部分工程设定抵押；经核定属于超值查封的资产，应主动释放超值查封部分的资产。
2►已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制
为公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，妥善处理房地产企业开发项目遗留的问题，众多房地产企业根据《企业破产法》的规定，依法向人民法院申请进入破产程序。为化解烂尾项目资产处置问题，实现价值最大化及维护购房人等债权人的合法权益，管理人及债权人会议选择继续营业并启动复工续建工作。
《企业破产法》第七十五条第二款规定：“在重整期间，债务人或者管理人为继续营业而借款的，可以为该借款设定担保。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第三条第二款规定：“对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分，在破产程序中可用以清偿破产费用、共益债务和其他破产债权。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条规定：“破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。管理人或者自行管理的债务人可以为前述借款设定抵押担保，抵押物在破产申请受理前已为其他债权人设定抵押的，债权人主张按照民法典第四百一十四条规定的顺序清偿，人民法院应予支持。”
因此，针对已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制，笔者认为，一是以共益债务借款的方式为复工续建提供资金保障；二是要求管理人履行债权人会议决策程序，赋予共益债务借款“超级优先权”的性质，即优先权于有财产担保债权（含其他优先权）及普通债权，由债务人财产随时清偿；三是可要求债务人或管理人为共益债务借款设定担保，但因赋予了共益债务借款“超级优先权”的性质，偿债来源为债务人名下所有可处置资产，笔者认为在此类情形下设定担保无实质意义；如共益债务借款未赋予“超级优先权”性质的情况下，设定担保具有实质意义，且应当是破产立案前未售、未设定抵押的资产，避免与其他有财产担保债权产生冲突。
3►原参建单位的合同履行及工程界面划分问题
保交楼专项资金的使用对象为已售逾期难交付或者项目停工、已售逾期交付风险大的住宅项目，该类项目一般处于停工或烂尾状态，施工单位与建设单位针对工程量及工程款可能存在争议或纠纷，且通常施工单位实际控制了施工现场。为实现保交楼、稳民生的目的，需对原参建单位的合同履行问题进行分析和处理。
一是继续由原参建单位继续承担建设施工义务，原工程欠款事宜由建设单位与施工单位协商处理。该类情形下，项目相关的事项仅需根据合同约定和工程实际建设情况与建设单位进行确认。但需对复工续建前后的工程量及价款进行结算和区分，以便贯彻专项借款资金新老划断的使用原则，保障资金安全。
二是原参建单位不具备继续履行条件或拒不配合保交楼施工的，需对原参建施工单位的合同履行问题及现场施工事宜进行处理。首先，需处理好原参建单位的合同履行问题，根据《民法典》的规定，可由施工单位与建设单位采取协商解除、约定解除或附条件解除、法定解除等方式解除施工合同，终止合同的履行，双方对于工程量及价款进行结算确认并移交场地，如难以移交现场施工场地的，可通过行政主管部门协调，迅速清退现场并移交新参建单位，保障复工续建工作顺利开展和实施。其次，需处理好工程界面划分事宜，处理好原施工单位的清场退出及工程量固化事宜，新参建单位应注意如下事项：
①与原参建单位做好工程交接工作和退场要求，在复工续建前就可能存在争议事项形成一致意见或协议，避免因争议影响复工续建或工程质量主体责任难以划分等情形；
②与建设单位或保交楼资金监管主体，就续建工程量、范围、工程工期、质量标准、工程进度款的支付节点及条件等方面进行明确，以保障后续建设有明确可执行的约定。
③严格控制成本，根据保交楼续建资金安排，控制续建成本，必要时向建设单位披露可能导致资金需求发生重大变化的事由，避免再次烂尾的风险。
4►复工续建期间开发商
进入破产程序后，对于保交楼专项资金的使用及处理问题
保交楼、稳民生背景下，政府及相关部门推动房地产企业复工续建的意义在于维护广大购房人的合法权益，维护社会稳定。但该类房地产企业及项目多是“百病缠身”，无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，不排除在复工续建期间，其他债权人向人民法院申请债务人即房地产企业破产重整或清算，进入破产程序。如何保障保交楼专项资金安全成为至关重要的内容，笔者进行如下分析及探讨。
①保交楼专项资金能否认定为共益债务？
笔者认为，根据《企业破产法》第四十二条规定：“人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；（二）债务人财产受无因管理所产生的债务；（三）因债务人不当得利所产生的债务；（四）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；（五）管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务；（六）债务人财产致人损害所产生的债务。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条规定关于共益债务借款的规定，因保交楼专项资金产生于人民法院受理破产申请以前，难以认定为共益债务。
②保交楼专项资金能否获得建设工程价款优先受偿权？
在复工续建期间房地产企业进入破产程序的，因保交楼专项资金直接用于支付工程款，其能否由施工单位将工程款债权转让至专项资金借款主体，由专项资金借款主体获得建设工程价款优先受偿权进行保障？该问题的本质在于工程款债权转让，建设工程价款优先受偿权能否一并转让，学界及司法判例存在不同观点。肯定说认为：工程款债权转让，建设工程价款优先受偿权一并转让，受让人也应享有优先受偿权。该观点认为建设工程承包人转让其在施工中形成的债权，受让人基于债权的转让而取得工程款债权，因而其应当享有该工程款的优先受偿权。建设工程价款优先受偿权是法定权利，该法定优先权具有一定的追及效力，其功能是担保工程款优先支付，该权利依附于所担保的工程而存在，即使被担保的工程发生转让，也不影响承包人优先受偿权的行使。否定说认为：承包人将其对发包人的工程款债权转让给第三人的，建设工程价款优先受偿权不能随之转让。该观点认为，建设工程价款优先受偿权具有人身专属性，立法本意旨在保护包括但不限于实际施工人、农民工以及材料供应商的利益等。
笔者认为，工程款债权转让的，建设工程价款优先受偿权可以一并转让。首先，建设工程价款优先受偿权是从属于建设工程价款的权利，属于从权利。而专属于债权人的权利是指基于扶养关系、抚养关系、赡养关系、继承关系产生的给付请求权和劳动报酬、退休金、养老金、抚恤金、人身伤害赔偿请求权等具有明显人身属性的权利。根据《民法典》第547条的规定：“债权人转让债权的，受让人取得与债权有关的从权利，但是该从权利专属于债权人自身的除外。”其次，应提倡建设工程价款优先受偿权可以一并转让，有利于工程推进建设及保护建筑工人、材料供应商等主体的权益。最高院（2021）最高法民申33号认为，虽然法律规定由承包人主张优先受偿权，但是并不能得出建设工程价款优先受偿权具有人身专属性，建设工程价款主债权转让，建设工程价款优先受偿权一并转让，建设工程价款主债权受让人相应取得建设工程价款优先受偿权。
③回迁权益优先权、消费性购房人优先权对保交楼专项资金的影响及判定？
根据房地产企业的破产司法实践案例，回迁权益优先权和消费性购房人在房屋建成情况下的交付请求权及未建成情况下的债权请求权均优先于建设工程价款优先受偿权及有财产担保债权。因此，在保交楼专项资金进入问题楼盘启动复工续建时，首先应充分了解项目可处置资产情况，其次应当设定足额的资产抵押担保，以防范房地产企业进入破产程序后受其他优先权的影响，导致资金回收困难。
④保交楼专项资金“新老划断”，保障续建及资金安全。
在复工续建期间房地产企业进入破产程序的，建议在人民法院受理破产申请之日，解除保交楼专项资金借款协议，新签订共益债务借款协议，采取“新老划断”的方法，将后续投入资金依法列入共益债务，原投入专项资金因设定抵押，可在破产程序中按照有财产担保债权的方式进行处理，或参照前述建设工程价款优先受偿权的方式予以保障专项资金的安全收回。
04结语
房地产市场是我国经济的重要组成部分，保交楼是稳定房地产市场、稳民生的重要举措。在国家及各部门的大力支持下，房地产纾困资金专项支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，切实关注和解决民生需求，相关部门、房地产企业及参与人员应贯彻中共中央政治局会议的精神，在保持“住房不炒”的基调上，因城施策用足用好政策工具箱，压实责任，保交楼、稳民生，保障资金安全。
2022年7月28日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，中共中央总书记习近平主持会议。会议指出，要稳定房地产市场，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生。随后，包括郑州、南宁、浙江、湖北、陕西等省市由地方政府牵头，联动地方国企、AMC等共同成立房地产纾困基金，稳定房地产市场发展。在保交楼、稳民生政策背景下，各级政府及相关部门针对已逾期或濒临逾期交付风险的商品房住宅项目提供专项资金用于启动复工续建，以保障民生，维护社会稳定，促进房地产市场平稳发展。本文就保交楼、稳民生背景下房地产企业复工续建涉及的相关问题进行分析和探讨，以期为保交楼、稳民生背景下房地产企业复工续建防范法律风险，保障资金安全。
关键词：保交楼、复工续建、房地产企业破产
01保交楼、稳民生背景
1►房地产开发项目逾期交付引发社会问题
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），标志着我国进入商品房全面发展的新环境，该通知要求进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。
在全面发展商品房交易市场及城中村改造背景下，各地区加快房地产项目的开发建设。就昆明市而言，2008年2月，昆明市政府出台第一份城中村改造文件《关于加快推进“城中村”改造重建工作的指导意见》，明确2008-2012年，用5年时间完成昆明主城建成区249平方公里范围内336个城中村（不含呈贡新区）的重建改造工作，同时鼓励社会资本参与城中村改造。2011年，昆明市政府发布《昆明城中村改造三年计划白皮书(2011-2013年)》，其中提出新增46个城中村改造项目。昆明市自2008年提出城中村改造计划以来，积极出台了许多政策支持城中村改造，昆明市生活条件、居住环境、市场经济等得到改善和发展。但随着供给侧结构性改革及金融货币政策的调整等原因，在2015年左右国内房地产项目出现存量过高，市场供过于求等现象，部分房地产项目开始出现资金链断裂，项目建设停滞、烂尾等情形，导致逾期交付，引发严重的社会问题。
2►现阶段房地产行业投资略显疲态，
单靠市场化运作难以化解遗留问题
在过去的二十多年间，我国房地产市场取得跨越式的发展，也成为我国经济的重要组成部分。1998至2021年间，我国房地产开发投资连续23年维持正增长，年总投资额从0.36万亿元增长至14.76万亿元，增长了40倍。
我国1998年—2021年房地产开发总投资额
数据来源：国家统计局
但受世界经济环境、疫情、房地产市场逐渐饱和等影响，2022年1月至9月份，我国房地产开发投资103,559亿元，同比下降8.0%；其中，住宅投资78,556亿元，下降7.5%。房地产开发企业房屋施工面积878,919万平方米，同比下降5.3%。其中，住宅施工面积621,201万平方米，下降5.4%。房屋新开工面积94,767万平方米，下降38.0%。其中，住宅新开工面积69,483万平方米，下降38.7%。房屋竣工面积40,879万平方米，下降19.9%。其中，住宅竣工面积29,595万平方米，下降19.6%。
我国2022年1-9月房地产开发投资完成情况
数据来源：国家统计局
2022年1月至9月份，我国商品房销售面积101,422万平方米，同比下降22.2%，其中住宅销售面积下降25.7%。商品房销售额99,380亿元，下降26.3%，其中住宅销售额下降28.6%。9月末，商品房待售面积54,333万平方米，同比增长8.1%。其中，住宅待售面积增长15.6%。
我国2022年1-9月商品房销售和待售情况
数据来源：国家统计局
2022年1月至9月份，我国房地产开发企业到位资金114,298亿元，同比下降24.5%。其中，国内贷款13,661亿元，下降27.2%；利用外资61亿元，增长2.7%；自筹资金40,568亿元，下降14.1%；定金及预收款37,348亿元，下降34.1%；个人按揭贷款18,397亿元，下降23.7%。
我国2022年1-9月房地产开发企业
到位资金情况
数据来源：国家统计局
现阶段，我国房地产行业开发投资略显疲态，单靠市场化运作难以化解房地产开发的遗留问题。为保障民生，各地设立房地产纾困资金，以“政府主导，市场化运作”为原则，为一批已发生风险或濒临风险的房地产纾困解难，启动复工续建工作。
3►商品房按揭强制停贷潮，冲击商品房预售制度
2022年7月始，全国各地逾期交付、烂尾楼的相关购房人集体联名签署“强制停贷告知书”，告知书的主要内容为“不复工不还贷，不交房不还贷”，强制停贷潮贯穿蔓延18个省份40余座城市，涉及的城市有长沙、南昌、沈阳、宿迁、武汉、咸宁、许昌、新乡、商丘、周口、郑州、漯河、南阳、邵阳、随州、昆明等地。由此在社会各界引发对商品房预售制度的激烈讨论，不少购房者及学者认为，取消商品房预售制是防止烂尾的根本手段。今年两会期间，多名代表委员“取消商品房预售制”、“实行现房销售”的建议引起热烈讨论，全国政协委员、民革安徽省委会副主委周世虹认为，目前我国房地产开发企业大多已经完成了资本积累，具备了较强的资金实力和市场竞争能力，金融体系和资本市场发展也为开发商提供了多元化融资方式，商品房预售制度存在的历史条件已不复存在。
4►稳定房地产市场的重要举措
房地产市场是我国经济的重要组成部分，保交楼是稳定房地产市场、稳民生的重要举措。现阶段由于房地产债务压力较重和房地产烂尾楼断贷风波，房企经营压力加重、资金严重不足、工地停工、交房困难，购房者信心不足，房地产市场恢复中断。为稳定房地产市场，在保持“住房不炒”的基调上，各部门政策联动支持保交楼政策的实施，如降低房贷利率、提高公积金贷款额度、发放购房补贴、实施回迁安置房票政策等。
02国开行等纾困资金保障推进保交楼工作
继2022年7月份中共中央政治局会议提出“因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生”以来，2022年8月31日国务院常务会议上针对房地产领域，进一步提出支持刚性和改善性住房需求，地方要“一城一策”用好政策工具箱，灵活运用阶段性信贷政策和保交楼专项借款。随后，住房和城乡建设部、财政部、人民银行等有关部门出台相关措施，通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付。
此次专项借款精准聚焦“保交楼、稳民生”，严格限定用于已售、逾期、难交付的住宅项目建设交付，实行封闭运行、专款专用。通过专项借款撬动、银行贷款跟进，支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定大局。据相关报道，该笔专项借款初期规模达2000亿元，由央行指导国家开发银行、中国农业发展银行在现有贷款额度中安排，后续中国进出口银行或也会加入。据相关报道，昆明市已筛选出17个符合条件的已售逾期难交付住宅项目申请专项纾困借款，近日位于西山区滇池路的恒大珺睿、官渡区双凤的世茂璀璨世家以及俊发俊云峰项目已有复工的迹象。
03保交楼背景下的相关问题分析及探讨
1►未已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制
根据住房和城乡建设部等9部门《关于通过专项借款支持已售逾期难交付住宅项目建设交付的工作方案》（建房〔2022〕62号）相关要求，专项借款资金用途严格限定为用地性质为住宅用地，并且已售逾期难交付或者项目停工、已售逾期交付风险大的住宅项目，不得用于未售住宅项目、高档住宅项目、工商业房地产项目。专项借款资金使用坚持“新老划断、封闭运行、专款专用、确保交付”原则。
为保障保交楼专项资金的使用安全，在前述使用原则的前提下，针对未已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制，建议从如下方面进行完善，保障资金投入安全。一是确认房地产企业资产负债情况，由相关主管部门、借款主体、房地产开发企业、施工企业、主融资商业银行等共同确认项目资产负债情况，明确资产大于负债或存量资产可覆盖专项资金投入。二是办理抵押及预告登记手续，针对未售资产，及时抵押及预告登记手续，明确还款来源。三是联动司法部门协助，参照周口市人民政府《关于保交楼专项借款资金管理办法的通知》，司法机关对保交楼项目，已经采取查封措施的，在保交楼任务完成前原则上不得采取处置措施；不得对使用专项借款新建部分进行查封；原查封措施的效力不及于使用专项借款新建部分，不影响对该部分工程设定抵押；经核定属于超值查封的资产，应主动释放超值查封部分的资产。
2►已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制
为公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，妥善处理房地产企业开发项目遗留的问题，众多房地产企业根据《企业破产法》的规定，依法向人民法院申请进入破产程序。为化解烂尾项目资产处置问题，实现价值最大化及维护购房人等债权人的合法权益，管理人及债权人会议选择继续营业并启动复工续建工作。
《企业破产法》第七十五条第二款规定：“在重整期间，债务人或者管理人为继续营业而借款的，可以为该借款设定担保。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第三条第二款规定：“对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分，在破产程序中可用以清偿破产费用、共益债务和其他破产债权。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条规定：“破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。管理人或者自行管理的债务人可以为前述借款设定抵押担保，抵押物在破产申请受理前已为其他债权人设定抵押的，债权人主张按照民法典第四百一十四条规定的顺序清偿，人民法院应予支持。”
因此，针对已进入破产程序的保交楼资金使用风险与控制，笔者认为，一是以共益债务借款的方式为复工续建提供资金保障；二是要求管理人履行债权人会议决策程序，赋予共益债务借款“超级优先权”的性质，即优先权于有财产担保债权（含其他优先权）及普通债权，由债务人财产随时清偿；三是可要求债务人或管理人为共益债务借款设定担保，但因赋予了共益债务借款“超级优先权”的性质，偿债来源为债务人名下所有可处置资产，笔者认为在此类情形下设定担保无实质意义；如共益债务借款未赋予“超级优先权”性质的情况下，设定担保具有实质意义，且应当是破产立案前未售、未设定抵押的资产，避免与其他有财产担保债权产生冲突。
3►原参建单位的合同履行及工程界面划分问题
保交楼专项资金的使用对象为已售逾期难交付或者项目停工、已售逾期交付风险大的住宅项目，该类项目一般处于停工或烂尾状态，施工单位与建设单位针对工程量及工程款可能存在争议或纠纷，且通常施工单位实际控制了施工现场。为实现保交楼、稳民生的目的，需对原参建单位的合同履行问题进行分析和处理。
一是继续由原参建单位继续承担建设施工义务，原工程欠款事宜由建设单位与施工单位协商处理。该类情形下，项目相关的事项仅需根据合同约定和工程实际建设情况与建设单位进行确认。但需对复工续建前后的工程量及价款进行结算和区分，以便贯彻专项借款资金新老划断的使用原则，保障资金安全。
二是原参建单位不具备继续履行条件或拒不配合保交楼施工的，需对原参建施工单位的合同履行问题及现场施工事宜进行处理。首先，需处理好原参建单位的合同履行问题，根据《民法典》的规定，可由施工单位与建设单位采取协商解除、约定解除或附条件解除、法定解除等方式解除施工合同，终止合同的履行，双方对于工程量及价款进行结算确认并移交场地，如难以移交现场施工场地的，可通过行政主管部门协调，迅速清退现场并移交新参建单位，保障复工续建工作顺利开展和实施。其次，需处理好工程界面划分事宜，处理好原施工单位的清场退出及工程量固化事宜，新参建单位应注意如下事项：
①与原参建单位做好工程交接工作和退场要求，在复工续建前就可能存在争议事项形成一致意见或协议，避免因争议影响复工续建或工程质量主体责任难以划分等情形；
②与建设单位或保交楼资金监管主体，就续建工程量、范围、工程工期、质量标准、工程进度款的支付节点及条件等方面进行明确，以保障后续建设有明确可执行的约定。
③严格控制成本，根据保交楼续建资金安排，控制续建成本，必要时向建设单位披露可能导致资金需求发生重大变化的事由，避免再次烂尾的风险。
4►复工续建期间开发商
进入破产程序后，对于保交楼专项资金的使用及处理问题
保交楼、稳民生背景下，政府及相关部门推动房地产企业复工续建的意义在于维护广大购房人的合法权益，维护社会稳定。但该类房地产企业及项目多是“百病缠身”，无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，不排除在复工续建期间，其他债权人向人民法院申请债务人即房地产企业破产重整或清算，进入破产程序。如何保障保交楼专项资金安全成为至关重要的内容，笔者进行如下分析及探讨。
①保交楼专项资金能否认定为共益债务？
笔者认为，根据《企业破产法》第四十二条规定：“人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；（二）债务人财产受无因管理所产生的债务；（三）因债务人不当得利所产生的债务；（四）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；（五）管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务；（六）债务人财产致人损害所产生的债务。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条规定关于共益债务借款的规定，因保交楼专项资金产生于人民法院受理破产申请以前，难以认定为共益债务。
②保交楼专项资金能否获得建设工程价款优先受偿权？
在复工续建期间房地产企业进入破产程序的，因保交楼专项资金直接用于支付工程款，其能否由施工单位将工程款债权转让至专项资金借款主体，由专项资金借款主体获得建设工程价款优先受偿权进行保障？该问题的本质在于工程款债权转让，建设工程价款优先受偿权能否一并转让，学界及司法判例存在不同观点。肯定说认为：工程款债权转让，建设工程价款优先受偿权一并转让，受让人也应享有优先受偿权。该观点认为建设工程承包人转让其在施工中形成的债权，受让人基于债权的转让而取得工程款债权，因而其应当享有该工程款的优先受偿权。建设工程价款优先受偿权是法定权利，该法定优先权具有一定的追及效力，其功能是担保工程款优先支付，该权利依附于所担保的工程而存在，即使被担保的工程发生转让，也不影响承包人优先受偿权的行使。否定说认为：承包人将其对发包人的工程款债权转让给第三人的，建设工程价款优先受偿权不能随之转让。该观点认为，建设工程价款优先受偿权具有人身专属性，立法本意旨在保护包括但不限于实际施工人、农民工以及材料供应商的利益等。
笔者认为，工程款债权转让的，建设工程价款优先受偿权可以一并转让。首先，建设工程价款优先受偿权是从属于建设工程价款的权利，属于从权利。而专属于债权人的权利是指基于扶养关系、抚养关系、赡养关系、继承关系产生的给付请求权和劳动报酬、退休金、养老金、抚恤金、人身伤害赔偿请求权等具有明显人身属性的权利。根据《民法典》第547条的规定：“债权人转让债权的，受让人取得与债权有关的从权利，但是该从权利专属于债权人自身的除外。”其次，应提倡建设工程价款优先受偿权可以一并转让，有利于工程推进建设及保护建筑工人、材料供应商等主体的权益。最高院（2021）最高法民申33号认为，虽然法律规定由承包人主张优先受偿权，但是并不能得出建设工程价款优先受偿权具有人身专属性，建设工程价款主债权转让，建设工程价款优先受偿权一并转让，建设工程价款主债权受让人相应取得建设工程价款优先受偿权。
③回迁权益优先权、消费性购房人优先权对保交楼专项资金的影响及判定？
根据房地产企业的破产司法实践案例，回迁权益优先权和消费性购房人在房屋建成情况下的交付请求权及未建成情况下的债权请求权均优先于建设工程价款优先受偿权及有财产担保债权。因此，在保交楼专项资金进入问题楼盘启动复工续建时，首先应充分了解项目可处置资产情况，其次应当设定足额的资产抵押担保，以防范房地产企业进入破产程序后受其他优先权的影响，导致资金回收困难。
④保交楼专项资金“新老划断”，保障续建及资金安全。
在复工续建期间房地产企业进入破产程序的，建议在人民法院受理破产申请之日，解除保交楼专项资金借款协议，新签订共益债务借款协议，采取“新老划断”的方法，将后续投入资金依法列入共益债务，原投入专项资金因设定抵押，可在破产程序中按照有财产担保债权的方式进行处理，或参照前述建设工程价款优先受偿权的方式予以保障专项资金的安全收回。
04结语
房地产市场是我国经济的重要组成部分，保交楼是稳定房地产市场、稳民生的重要举措。在国家及各部门的大力支持下，房地产纾困资金专项支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，切实关注和解决民生需求，相关部门、房地产企业及参与人员应贯彻中共中央政治局会议的精神，在保持“住房不炒”的基调上，因城施策用足用好政策工具箱，压实责任，保交楼、稳民生，保障资金安全。