（一）法院对违约金进行调整的案件分析
1.调整理由
经对人民法院裁判调整国有土地使用权出让合同违约金案件的理由进行统计（见表9），251件案件中，人民法院调整违约金的案件有200件，其调整的主要理由分9种（部分法院阐述了多种裁判理由），具有分析如下：
（1）主要引用理由
人民法院调整违约金的裁判理由中，较为高频的有以下四个理由：
其一，损失主要为利息或违约金约定标准明显高于实际损失，在251件案件中，有152案件引用，占调整案例的76%；
其二，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法司释二》）第二十九条的公平原则和诚实信用原则调整，在251件案件中，有59件案件引用，占调整案例的30%；
其三，未能提供充足的证据证明其损失，在251件案件中，有56件案件引用，占调整案例的28%；
其四，违约金“补偿和惩罚”双重性质，赔偿损失为主要功能，适度惩罚，在251件案件中，有33件案件引用，占调整案例的17%。
（2）当事人过错程度对案件有实质影响
除引用《合同法司释二》第二十九条的规定，对当事人的过错程度进行了考量以外，部分法院审判时特别考虑了当事人的过错。在251件案件中有10件案例人民法院认为出让人与受让人均存在过错（占调整案件总数的5%）、有7件人民法院认为违约方不存在恶意违约（占调整案件总数的4%），从而对违约金进行了调减。在251件案件中有4件人民法院认为被告没有过错不应承担违约责任（占调整案件总数的2%）从而判决被告不应承担违约金。
（3）特殊案例
在251件案件中，有1件案例当事人未按合同约定起诉，人民法院按照合同约定进行了调整，有1件案例人民法院以诉讼时效抗辩权判决被告不承担违约金。
（4）变相调整违约金
● 对违约金计算基数进行调整。有1件案例，人民法院虽然未调整违约金计算标准，但基于公平原则仅以部分金额作为违约金计算基数；
● 对违约金计算期间进行调整，有1件案例，人民法院虽然未调整违约金计算标准，但基于公平原则判决违约金计算至案件受理为止；
● 判决不承担违约金。有4件案例人民法院判决认为被告没有过错不应承担违约金责任。有1件案例人民法院以诉讼时效抗辩权判决被告不承担违约金。
（5）过分高于实际损失的认定
在人民法院调整违约金承担比例的200件案件中，法院观点中有进一步阐述“过分高于实际损失”的有27件案件。其中：有19件案件，人民法院认为在损失主要为利息的情况下，按日千分之一或按日千分之三主张违约金明显过高于实际损失的30%。即以是否过分高于人民银行基准利率为判断标准。有8个案件，人民法院认为按日千分之一主张违约金已经超过年利率36%，过分高于实际损失。即以是否过分高于法律允许的民间借贷最高利息作为判断标准。
（6）法律性质认定-不同规范文件的效力大小
在人民法院调整违约金承担比例的200件案件中，有18件案例，人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于平等民事主体之间的民事行为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）属于规范性文件，该通知系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据；其效力不能对抗法律及司法解释，不适用“特别法优于一般法”的规定。
2.调整结果
当事人诉请违约方承担违约金比例主要为按日千分之一计算，另有部分案件按日万分之五、千分之五、千分之三、万分之二、中国人民银行同期贷款利率等进行主张。经人民法院调整后共17种承担结果（见表10），具体分析如下：
（1）基本情况：以中国人民银行同期同类贷款利率（下称“银行贷款利率”）上浮30%进行调整的共59件，占29.5%；以银行贷款利率进行调整的共45件，占22.5%；以年利率24%进行调整的共22件，占11%；以银行贷款利率上浮50%进行调整的共16件，占8%；以银行贷款利率二倍进行调整的共12件，占6%；以日万分之三进行调整的共11件，占5.5%；以年利率6%进行调整的共10件，占5%；以具体金额进行调整的共7件，占3.5%；以诉讼时效或无过错等驳回共4件，占2%；以日万分之五进行调整的共3件，占1.5%；以调整计算期间或基数、按银行贷款利率的1.1倍、年利率12%以及银行贷款利率的4倍四种方式调整的各2件，各占1%；按银行贷款利率上浮40%再上浮20%、年利率24%的30%以及银行贷款利率的三倍进行调整的各1件，各占0.5%。
（2）以参照银行贷款利息进行调整为主。人民法院在认定约定的违约金过高，且实际损失主要为利息损失的基础上，基本以银行贷款利率作为参照，再结合合同履行情况、当事人过错程度等选择以银行贷款利率或其一定倍率调整违约金。
（3）部分案件参照其他司法解释以民间借贷适用的年利率对违约金进行调整。部分案件参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》，以年利率6%、年利率12%、年利率24%等调整违约金。
（4）以违约涉及的具体金额进行调整。部分人民法院，以违约涉及的具体金额为基础，再结合合同履行情况、当事人过错程度等因素，酌定一个具体的金额调整违约金。
（二）人民法院对违约金不予调整的案件分析
经对人民法院裁判调整国有土地使用权出让合同违约金的理由进行统计（见表11），251件案件中，人民法院不予调整违约金的案件有51件，其不予调整的主要理由分10种（部分法院阐述了多种裁判理由），具有分析如下：
1.基本情况
在251件有效案例中，人民法院未调整违约金的案件共51件。其理由分别为：人民法院认为违约金承担比例符合《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，不属于双方能够任意协商达成的条款的共21件，占不予调整案件总数的41%；认为符合双方合同约定的共12件，占24%；法院根据公平原则和诚实信用原则不予调整的共7件，占14%；认为约定违约金并非过高的6件，占12%；认为当事人主动按调减后违约金主张系对自己权利的处分、没有充分证据证明约定违约金过分高于对方当事人的实际损失以及未请求调整违约金各5件，各占10%；认为国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事纠纷予以驳回的3件，占6%，认为实际损失远高于约定违约金、双方对违约金承担比例无争议的各1件，占2%。
2.不予调整的主要理由
人民法院不予调整违约金主要有两个理由：
其一，违约金比例已由《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，不属于双方能够任意协商达成的条款（涉及21件，占不予调整案件总数的41%）。持该理由的人民法院认为土地出让合同相对于普通的民事合同具有特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让格式文本必然受相关法律、法规和规范性文件的约束。《国有土地出让收支管理通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，及针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。
其二，认为主张的违约金符合双方合同约定（共12件，占24%）。持该理由的人民法院认为合同约定的权利义务对等，不属于显失公平的条款，不存在法定可变更或撤销情形，签订的《国有建设用地使用权出让合同》符合相关法律规定，应认定有效双方均需严格履行。
3.特殊不予调整理由
● 当事人未申请调整（5件，占10%）。当事人经法院释明未申请调整违约金，法院不主动进行调整。
● 认为当事人主动按调减后违约金主张系对自己权利的处分（5件，占10%）。当事人起诉时即主动进行了调减，人民法院认为系当事人对自己权利的处分，不进行调整。
4.建设用地使用权出让合同的法律性质认定
在不予调整违约金的51件案例中，法院认为国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事纠纷予以驳回的案件有3件（占6%）。人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于不平等民事主体之间签订的行政协议，不属于民事纠纷，不属于民事受案范围，对违约金不予进行实质审判直接驳回起诉。
但在人民法院调解违约金承担比例的200件案件中，有18件案例人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于平等民事主体之间的民事行为，不应适用《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）。目前司法实践中对国有土地使用权出让合同的法律性质尚未形成统一的裁判标准，但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施将对建设用地使用权出让合同的法律性质认定产生实质影响（详见本报告第四部分）。
1.调整理由
经对人民法院裁判调整国有土地使用权出让合同违约金案件的理由进行统计（见表9），251件案件中，人民法院调整违约金的案件有200件，其调整的主要理由分9种（部分法院阐述了多种裁判理由），具有分析如下：
（1）主要引用理由
人民法院调整违约金的裁判理由中，较为高频的有以下四个理由：
其一，损失主要为利息或违约金约定标准明显高于实际损失，在251件案件中，有152案件引用，占调整案例的76%；
其二，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法司释二》）第二十九条的公平原则和诚实信用原则调整，在251件案件中，有59件案件引用，占调整案例的30%；
其三，未能提供充足的证据证明其损失，在251件案件中，有56件案件引用，占调整案例的28%；
其四，违约金“补偿和惩罚”双重性质，赔偿损失为主要功能，适度惩罚，在251件案件中，有33件案件引用，占调整案例的17%。
（2）当事人过错程度对案件有实质影响
除引用《合同法司释二》第二十九条的规定，对当事人的过错程度进行了考量以外，部分法院审判时特别考虑了当事人的过错。在251件案件中有10件案例人民法院认为出让人与受让人均存在过错（占调整案件总数的5%）、有7件人民法院认为违约方不存在恶意违约（占调整案件总数的4%），从而对违约金进行了调减。在251件案件中有4件人民法院认为被告没有过错不应承担违约责任（占调整案件总数的2%）从而判决被告不应承担违约金。
（3）特殊案例
在251件案件中，有1件案例当事人未按合同约定起诉，人民法院按照合同约定进行了调整，有1件案例人民法院以诉讼时效抗辩权判决被告不承担违约金。
（4）变相调整违约金
● 对违约金计算基数进行调整。有1件案例，人民法院虽然未调整违约金计算标准，但基于公平原则仅以部分金额作为违约金计算基数；
● 对违约金计算期间进行调整，有1件案例，人民法院虽然未调整违约金计算标准，但基于公平原则判决违约金计算至案件受理为止；
● 判决不承担违约金。有4件案例人民法院判决认为被告没有过错不应承担违约金责任。有1件案例人民法院以诉讼时效抗辩权判决被告不承担违约金。
（5）过分高于实际损失的认定
在人民法院调整违约金承担比例的200件案件中，法院观点中有进一步阐述“过分高于实际损失”的有27件案件。其中：有19件案件，人民法院认为在损失主要为利息的情况下，按日千分之一或按日千分之三主张违约金明显过高于实际损失的30%。即以是否过分高于人民银行基准利率为判断标准。有8个案件，人民法院认为按日千分之一主张违约金已经超过年利率36%，过分高于实际损失。即以是否过分高于法律允许的民间借贷最高利息作为判断标准。
（6）法律性质认定-不同规范文件的效力大小
在人民法院调整违约金承担比例的200件案件中，有18件案例，人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于平等民事主体之间的民事行为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）属于规范性文件，该通知系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据；其效力不能对抗法律及司法解释，不适用“特别法优于一般法”的规定。
2.调整结果
当事人诉请违约方承担违约金比例主要为按日千分之一计算，另有部分案件按日万分之五、千分之五、千分之三、万分之二、中国人民银行同期贷款利率等进行主张。经人民法院调整后共17种承担结果（见表10），具体分析如下：
（1）基本情况：以中国人民银行同期同类贷款利率（下称“银行贷款利率”）上浮30%进行调整的共59件，占29.5%；以银行贷款利率进行调整的共45件，占22.5%；以年利率24%进行调整的共22件，占11%；以银行贷款利率上浮50%进行调整的共16件，占8%；以银行贷款利率二倍进行调整的共12件，占6%；以日万分之三进行调整的共11件，占5.5%；以年利率6%进行调整的共10件，占5%；以具体金额进行调整的共7件，占3.5%；以诉讼时效或无过错等驳回共4件，占2%；以日万分之五进行调整的共3件，占1.5%；以调整计算期间或基数、按银行贷款利率的1.1倍、年利率12%以及银行贷款利率的4倍四种方式调整的各2件，各占1%；按银行贷款利率上浮40%再上浮20%、年利率24%的30%以及银行贷款利率的三倍进行调整的各1件，各占0.5%。
（2）以参照银行贷款利息进行调整为主。人民法院在认定约定的违约金过高，且实际损失主要为利息损失的基础上，基本以银行贷款利率作为参照，再结合合同履行情况、当事人过错程度等选择以银行贷款利率或其一定倍率调整违约金。
（3）部分案件参照其他司法解释以民间借贷适用的年利率对违约金进行调整。部分案件参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》，以年利率6%、年利率12%、年利率24%等调整违约金。
（4）以违约涉及的具体金额进行调整。部分人民法院，以违约涉及的具体金额为基础，再结合合同履行情况、当事人过错程度等因素，酌定一个具体的金额调整违约金。
（二）人民法院对违约金不予调整的案件分析
经对人民法院裁判调整国有土地使用权出让合同违约金的理由进行统计（见表11），251件案件中，人民法院不予调整违约金的案件有51件，其不予调整的主要理由分10种（部分法院阐述了多种裁判理由），具有分析如下：
1.基本情况
在251件有效案例中，人民法院未调整违约金的案件共51件。其理由分别为：人民法院认为违约金承担比例符合《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，不属于双方能够任意协商达成的条款的共21件，占不予调整案件总数的41%；认为符合双方合同约定的共12件，占24%；法院根据公平原则和诚实信用原则不予调整的共7件，占14%；认为约定违约金并非过高的6件，占12%；认为当事人主动按调减后违约金主张系对自己权利的处分、没有充分证据证明约定违约金过分高于对方当事人的实际损失以及未请求调整违约金各5件，各占10%；认为国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事纠纷予以驳回的3件，占6%，认为实际损失远高于约定违约金、双方对违约金承担比例无争议的各1件，占2%。
2.不予调整的主要理由
人民法院不予调整违约金主要有两个理由：
其一，违约金比例已由《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，不属于双方能够任意协商达成的条款（涉及21件，占不予调整案件总数的41%）。持该理由的人民法院认为土地出让合同相对于普通的民事合同具有特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让格式文本必然受相关法律、法规和规范性文件的约束。《国有土地出让收支管理通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，及针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。
其二，认为主张的违约金符合双方合同约定（共12件，占24%）。持该理由的人民法院认为合同约定的权利义务对等，不属于显失公平的条款，不存在法定可变更或撤销情形，签订的《国有建设用地使用权出让合同》符合相关法律规定，应认定有效双方均需严格履行。
3.特殊不予调整理由
● 当事人未申请调整（5件，占10%）。当事人经法院释明未申请调整违约金，法院不主动进行调整。
● 认为当事人主动按调减后违约金主张系对自己权利的处分（5件，占10%）。当事人起诉时即主动进行了调减，人民法院认为系当事人对自己权利的处分，不进行调整。
4.建设用地使用权出让合同的法律性质认定
在不予调整违约金的51件案例中，法院认为国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事纠纷予以驳回的案件有3件（占6%）。人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于不平等民事主体之间签订的行政协议，不属于民事纠纷，不属于民事受案范围，对违约金不予进行实质审判直接驳回起诉。
但在人民法院调解违约金承担比例的200件案件中，有18件案例人民法院在裁判理由中明确表示国有土地使用权出让合同属于平等民事主体之间的民事行为，不应适用《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）。目前司法实践中对国有土地使用权出让合同的法律性质尚未形成统一的裁判标准，但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施将对建设用地使用权出让合同的法律性质认定产生实质影响（详见本报告第四部分）。