国有股东转让“新三板”挂牌公司股份程序探讨

2013年6月19日，国务院决定将全国中小企业股份转让系统（以下简称“全国股转系统”，俗称“新三板”）试点范围扩大至全国。截至2017年7月10日，挂牌公司已经达到11297家。
新三板的蓬勃发展吸引了众多投资者的目光，其中不乏国有性质的投资机构和证券公司做市商。毫无疑问，这些国有性质的投资机构、证券公司以及其他国有股东持有的新三板公司股份都属于国有股权（国有产权）。那么，这些国有股权的退出，应当履行何种程序呢？
一、关于法律规定的适用
对于国有股权（产权）的转让，我国一直有专门的法律体系和特定的程序，从2008年10月的《中华人民共和国企业国有资产法》到2016年6月的《企业国有资产交易监督管理办法》，对国有资产交易相关事宜都进行了较为详细的规定。此外，对于国有股东转让上市公司的股份，国资委和证监会专门联合制定了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》。但是，对于国有股东转让新三板挂牌公司的股份，目前尚无具体规定。
部分文章认为，国有股东转让挂牌公司股份可以或者应当参照上市公司的相关规定进行。但是，我们认为，这种观点不准确，依据也并不充分。
《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》（国发[2013]49 号）规定：“国务院有关部门应当加强统筹协调，为中小微企业利用全国股份转让系统发展创造良好的制度环境。市场建设中涉及税收政策的，原则上比照上市公司投资者的税收政策处理；涉及外资政策的，原则上比照交易所市场及上市公司相关规定办理；涉及国有股权监管事项的，应当同时遵守国有资产管理的相关规定。”
其中，对于税收和外资政策部分，原则上比照上市公司相关规定办理。但对于国有股权监管问题，却只字未提“比照上市公司”。同一段话前后句的反差应该足以说明，新三板公司在国有股权监管与税收、外资政策的处理上是不同的。
此外，证监会在2013年12月就《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》有关事宜答记者问时，再次明确“关于国有股份交易，公司可以自由选择在产权市场或者全国股份转让系统转让国有股份，但要同时遵守国有资产管理的相关规定”，亦未要求比照交易所市场及上市公司相关规定办理。
我们认为，《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》等属于规范公司国有股权转让的一般规定，而《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》属于规范上市公司国有股权转让的特别规定。在法律的援引上，特别规定应当优先于一般规定，因此上市公司直接援引特别规定是合乎法理的。但对于新三板公司，在没有明文规定可以参照上市公司处理国有股权的情况下，不能想当然地认为可以或应当、依据或参照上市公司的规定进行处理，而是应当根据关于国有资产转让的一般规定。
二、关于国有资产转让的一般性规定
根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称《交易监管办法》）等关于国有资产转让的相关规定，结合新三板的相关制度，我们认为，国有股东转让新三板公司股份时主要应当履行如下程序：
（一）转让方履行内部决策程序
根据《交易监管办法》第九条的规定，产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。
（二）进行可行性研究和方案论证
根据《交易监管办法》第十条的规定，转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。
（三）对标的企业进行审计
根据《交易监管办法》第十一条的规定，产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
根据《非上市公众公司监督管理办法》、《全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露细则（试行）》的相关规定，挂牌公司应当披露年度报告，并且年度报告中的财务报告必须经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所审计。鉴于挂牌公司每年都会就上一年度财务情况进行审计，因此，国有股东在转让挂牌公司股份时，可以参照挂牌公司的审计报告，不必另行进行审计。
（四）对拟转让股权进行评估
根据《交易监管办法》第十二条的规定，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十五条的规定，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据,合理确定最低转让价格。
根据上述规定，国有股东拟转让所持挂牌公司股份，应当协调挂牌公司配合国有股东委托的具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，并将评估结果进行核准或备案。
（五）由相关机构审核国有股权转让事项
根据《交易监管办法》第七条的规定，国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
根据第八条的规定，国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
根据该条规定，负责国有产权转让的审批机构是人民政府、国资监管机构和国家出资企业，具体由谁审批，需根据国有产权转让的具体情况确定。
（六）进场交易，同时通过全国股份转让系统进行披露
1、进场交易
根据《交易监管办法》第十三条的规定，产权转让原则上通过产权市场公开进行。
2013年12月，证监会在就《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》有关事宜答记者问时，明确表示“关于国有股份交易，公司可以自由选择在产权市场或者全国股份转让系统转让国有股份，但要同时遵守国有资产管理的相关规定。”
2009年5月15日，国资委向上海联合产权交易所、北京产权产易所、天津产权产易中心、重庆联合产权交易所等产权交易所下发《关于印发<企业国有产权交易操作规则>的通知》（国资发产权[2009]120号）,对国有产权具体交易操作规则进行了详细规定。
根据上述规定，国有股东通过产权市场转让所持新三板挂牌公司股份，既符合国有资产管理规定，也具备可行性。
据了解，目前全国股份转让系统尚未建立健全关于国有产权交易的制度设计和操作规则，根据现有的交易方式，无法进行公开竞价，因此，我们认为，如果不到产权市场进行转让，仅仅在全国股份转让系统进行国有股份转让，尚不具备可行性。
2、信息披露
根据《交易监管办法》第十三条的规定，产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。
根据《企业国有产权交易操作规则》第十六条的规定，企业国有产权转让信息应当在产权交易机构网站和省级以上公开发行的经济或者金融类报刊上进行公告。
根据上述规定，国有股东转让新三板挂牌公司股份时，首先应当按照《交易监管办法》、《企业国有产权交易操作规则》进行信息披露和公告。
全国股份转让系统系全国性证券交易场所，覆盖面广，投资者对于其中的信息关注度更高，在信息披露和征集意向受让方等方面，具有地方产权市场无可比拟的优势。国有股东通过挂牌公司在全国股份转让系统发布信息，可以将更多的意向受让方引导至产权市场，有助于促成国有股份的转让。
关于进场交易的具体程序和过程，《企业国有产权交易操作规则》有很详细的规定，不再赘述。
（七）签订交易合同，公告交易结果
根据《交易监管办法》第二十三条的规定，受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
根据《交易监管办法》第二十九条的规定，产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
（八）办理产权交割
根据《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》第2.7条的规定，挂牌公司应当与中国证券登记结算有限责任公司（以下简称“中国结算”）签订证券登记及服务协议，办理全部股票的集中登记。因此，中国结算负责挂牌公司股票的登记和托管。
对于新三板挂牌公司，因为股份集中在中国结算登记和托管，转让方和受让方签订转让协议后，应当通过全国股份转让系统交易支持平台办理股份过户手续。
需要注意的是，作为挂牌公司的股东应当具备一定的条件。因此，受让方应当符合《全国中小企业股份转让系统投资者适当性管理细则（试行）》的规定，并以实名方式开立证券账户和资金账户、与主办券商签订证券买卖委托代理协议、签署相关风险揭示书。
三、关于国有资产转让的特别规定
根据《交易监管办法》第三十一条的规定，以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准的；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策的。
符合上述条件的，可以采取非公开转让协议转让的方式，不必进场交易，但过户程序、受让方的资格还是要符合全国股份转让系统的规定。
四、结语
综上所述，我们认为，对于国有股东转让新三板挂牌公司股份，主要应当遵守国有资产管理的规定进场交易；鉴于全国股份转让系统尚未建立健全关于国有产权交易的制度设计和操作规则，根据现有的交易方式无法直接在全国股份转让系统进行国有股份的交易。但是，全国股份转让系统是全国性的证券交易场所，在信息披露具有明显优势，证券的托管和过户制度比较健全，因此，如国有股东转让新三板挂牌公司股份，可以在进场交易的前提下，充分发挥和利用全国股份转让系统在信息披露、征集受让方和产权交割等环节的优势，完成国有股份的交易。