投标报价低于成本价的认定与对建设工程施工合同的影响

我国建筑工程产业蓬勃发展，建设工程合同纠纷案件数量快速增加，同时建设工程合同案件的数复杂程度愈加明显。建设工程包含立项、规划、招投标、施工、融资抵押等多个环节，建筑市场中违法建筑、“明标暗定”、黑白合同、转包、违法分包、挂靠等现象较为普遍，增加了建设工程纠纷查明事实的难度。
本文结合法院判例，针对建设施工合同纠纷中涉及的招投标环节进行简要分析。
01 案例导入
“佛山市南海第二建筑工程有限公司与佛山华丰纺织有限公司建设工程施工合同纠纷案”中，华丰公司2006年4月13日确定案涉工程投标报价最高限价为2915万元。2006年4月14日，南海二建对案涉工程投标编制《工程量清单报价表》，确定案涉工程投标总价为29134105.62元。南海二建中标并与华丰公司签订《建设工程施工合同》约定：合同价款为29134105.62元。后南海二建以华丰公司低于成本价招标与华丰公司协商调整工程款未果后，以华丰公司未依约支付进度款、拒绝调整工程款等致函解除施工关系，停止施工并依法追讨工程款；华丰公司也因南海二建擅自停工，发函解除施工合同并诉至法院。一审法院根据南海二建公司申请，委托粤辉造价公司针对讼争工程造价出具《工程造价鉴定书》，其出具不含利润的工程造价成本为37886958.71元。
争议焦点：投标报价是否低于成本价，进而导致双方签订的《建设工程施工合同》无效。
02 一审法院：投标报价低于成本价，《建设工程施工合同》无效。
一审法院认为粤辉造价公司参照施工量及省市造价主管部门颁发的相关计价文件适用标准合理，华丰公司虽有异议，但未能予以推翻。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十一条“人民法院委托鉴定部门作出的鉴定结论，当事人没有足以反驳的相反证据和理由的，可以认定其证明力”，据此，对粤辉造价公司针对涉案工程所作的《工程造价鉴定书》效力予以确认，并依法将其作为认定双方签订的《建设工程施工合同》效力依据。
基于粤辉造价公司对涉案工程出具的不含利润《工程造价鉴定书》分析，即使不考虑南海二建应获得的人工利润，该工程造价成本亦需37886958.71元，相对双方签订的《建设工程施工合同》约定的29134105.62元，差额比例超过20%。
对于工程的招标投标，《中华人民共和国招标投标法》第四十一条第二款规定“中标人的投标应当能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”，华丰公司将自身需建造的工程发包亦受此强制性规定约束。因《工程造价鉴定书》效力已予以确认，而南海二建与华丰公司签订的《建设工程施工合同》约定的中标价远低于《工程造价鉴定书》认定的造价，违反了上述法律规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”，
据此南海二建请求确认与华丰公司就涉案工程所签订的《建设工程施工合同》无效正当合法，予以支持。
03 二审法院：投标报价低于成本价，《建设工程施工合同》无效。
根据《中华人民共和国招标投标法》第四十一条的规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。故衡量华丰公司与南海二建签订的《建设工程施工合同》是否有效的关键在于涉案工程的投标价是否低于成本价。一审法院委托司法鉴定机构主体适格，鉴定对象明确、程序合法，所鉴定项目与客观事实相符。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十一条的规定，粤辉造价公司作出的《工程造价鉴定书》具有证明力。
本案涉案工程的投标价远低于成本价，不符合《中华人民共和国招标投标法》第四十一条第二款的规定。鉴于南海二建与华丰公司签订的《建设工程施工合同》约定的中标价远低于《工程造价鉴定书》认定的造价，违反了上述法律规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”。
据此，南海二建与华丰公司就涉案工程所签订的《建设工程施工合同》应属无效。
04 最高院：投标报价低于成本价，并不必然导致案涉《建设工程施工合同》无效。
根据已经查明的案件事实，案涉工程履行了招投标程序，应当适用《中华人民共和国招标投标法》的相关规定。对于本案是否存在《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的以低于成本价竞标的问题。
最高院认为，法律禁止投标人以低于成本的报价竞标，主要目的是规范招标投标活动，避免不正当竞争，保证项目质量，维护社会公共利益，如果确实存在低于成本价投标的，应当依法确认中标无效，并相应认定建设工程施工合同无效。但是，对何为“成本价”应作正确理解，所谓“投标人不得以低于成本的报价竞标”应指投标人投标报价不得低于其为完成投标项目所需支出的企业个别成本。招标投标法并不妨碍企业通过提高管理水平和经济效益降低个别成本以提升其市场竞争力。原判决根据定额标准所作鉴定结论为基础据以推定投标价低于成本价，依据不充分。南海二建未能提供证据证明对案涉项目的投标报价低于其企业的个别成本，其以此为由主张《建设工程施工合同》无效，无事实依据。
案涉《建设工程施工合同》是双方当事人真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。
参考案例：(2015)民提字第142号，通过该案例可知，实践中对于投标人中标后，又以低于成本价为由主张合同无效的，应否支持存在两种观点：一是认为同本案一审及二审法院认定，《招标投标法》第33条的规定属于效力性强制性法律规定，违反该规定的合同无效。另一是认为，《招标投标法》第33条的规定属于管理性强制性规定，违反该规定需要承担相应的行政责任，但并不影响合同的效力。
实际上，《招标投标法》第33条禁止投标人以低于成本的报价竞标，其目的在于保证招投标竞争秩序和确保工程质量，维护经济公序和社会公共利益。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第51条第（五）项也将投标报价低于成本作为评标委员会否决其投标的情形，故低于成本价中标的合同无效。至于低于成本价的判断标准应以企业个别成本为依据，综合建筑市场社会平均成本予以判断。华丰公司与南海二建建设工程施工合同纠纷自此结束，该类关于低于成本价中标合同的效力问题在最高院判决书中也有了可以依据的判例指引。