国家科研计划项目（课题）合同签订履行风险（一）——以高端制造业之轨道交通设备制造行业为例

前 言
“高端装备制造业是以高新技术为引领，处于价值链高端和产业链核心环节，决定着整个产业链综合竞争力的战略性新兴产业，是制造业上的皇冠，是现代产业体系的脊梁，是推动工业转型升级的引擎。”[1]“轨道交通装备制造产业是我国改革开放 40 多年来为数不多的通过引进、吸收、消化先进技术，实现产业化、国际化的成功典范”[2]，轨道交通设备制造行业作为高端制造业的代表，极大地提升了中国高端制造业的技术水平。
鉴于此，轨道交通设备制造行业企业在不断地走出去，企业境内外合规压力日益剧增。就轨道交通设备制造行业的高速发展，起端离不开国家实行课题制对行业内企业技术创新的资金支持、技术评审、试用推广、成果应用直至新产品实现规模化量产。笔者就该行业企业的合规管理研究，首先将该行业企业国家科研计划项目课题制管理起源、发展及承担国家课题所合之规等情况简要介绍如下。
一、“国家科技计划”背景下轨道交通设备制造行业国家课题制起源与发展
（一）“国家科技计划”背景
《中华人民共和国科学技术进步法》（1993年7月2日通过，2007年12月29日修订）提出，国家坚持科学发展观，实施科教兴国战略，实行自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科学技术工作指导方针，构建国家创新体系，建设创新型国家。国家鼓励科学技术研究开发，推动应用科学技术改造传统产业、发展高新技术产业和社会事业。同时规定由国务院领导全国科学技术进步工作，制定科学技术发展规划，确定国家科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。
2001年，科学技术部公布《国家科技计划管理暂行规定》（科学技术部令第4号），明确国家科技计划定义为：根据国家科技发展规划和战略安排的，以中央财政支持或以宏观政策调控、引导，由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其它科学技术活动。
2014年12月，国务院印发关于《深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》【国发(2014)64号】，提出对中央财政各类科技计划（专项、基金等）实行统一管理，建立统一的评估监管体系，政府各部门不再直接管理具体项目，充分发挥专家和专业机构在科技计划（专项、基金等）具体项目管理中的作用这一基本原则。
从《中华人民共和国科学技术进步法》提出推动全国科学技术进步工作，制订科学技术发展规划，到“实行统一管理，建立统一的评估监管体系”的深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案推行，国家科技计划始终是国家解决社会和经济发展中涉及的重大科技问题、实现科技资源合理配置的重要手段。
（二）轨道交通设备制造行业国家课题制管理起源与发展
1.1999年8月20日，中共中央发布《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发〔1999〕14号），文件提到加强技术创新，发展高科技，实现产业化，是坚定不移地实施党的十五大提出的科教兴国战略和可持续发展战略的重大举措，营造有利于技术创新和发展高科技、实现产业化的政策环境论述中，提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”的科研管理新举措。
2.2001年1月20日，科学技术部发布《国家科技计划项目管理暂行办法》（科学技术部令第5号）规定，国家科技计划项目是指在国家科技计划中实施安排，由单位或个人承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动。国家科技计划一般按项目、课题两级管理，不设课题的可按项目进行管理。
3.2001年12月20日，为贯彻落实前述中央决定，建立完善科研管理制度体系，提高科技资金使用效益，进一步促进科技事业发展，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，从“主要内容及适用范围”、“课题确立”、“课题组织管理”、“经费管理”、“课题验收与资产、成果管理”、“课题的监督与检查”六个方面，对国家科研计划实施课题制管理进行了原则性规定。并同时要求各归口部门对照原则制定新的科研计划管理办法，或按照上述原则对进行修订。
4.2003年12月17日，原铁道部结合铁路实际发布了《铁道部科技研究开发计划管理办法》（铁科技(2003)131号，以下简称“131号文”），响应《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》对各归口单位对照原则制订或修订以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的有关管理办法的要求，明确原铁道部“部科研计划实行课题制管理”，同时组建“科研计划管理委员会”负责部科研计划的立项审查，并按部门职能对课题进行管理和监督。
5.2016年6月20日，国家铁路局印发《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2016〕25号），2020年9月4日，国家铁路局新发布《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号，以下简称“34号文”）。
作为承接原铁道部“铁路发展规划和政策的行政职责”外其他行政职责的铁路行业监管部门，34号文依据国家有关规定和国家铁路局法定职能，从课题立项、承担单位选定、课题实施、课题结题、课题绩效评价等方面规范了国家铁路局课题研究管理工作，自34号文2020年10月1日起施行后，原《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2016〕25号）同时废止。
国家铁路局34号文采取“政府购买服务+课题研究过程管理”的计划管理模式，在承担单位选择上，通过政府采购或综合比选方式确定，在课题研究中关注过程进度管理和绩效评价。
（三）原铁道部“技术研究开发计划”与国家铁路局“课题研究计划”在科研计划领域侧重略有区别
131号文第二、三条规定，铁道部科技研究开发计划（下称“部科研计划”）是铁路发展计划的组成部分；作为铁路主要技术政策和铁路中长期科技发展规划的实施计划，以铁路改革、发展、运输和建设需求为导向，以企业为主体，产学研结合；采取开放式研究，坚持技术引进与自主创新相结合，促进铁路产业升级。主要包括铁路新技术、新装备、新材料、新工艺的研究、开发、试验、引进技术的消化吸收和国产化、管理科学研究等方面的内容。
并将部科研计划课题分为：
1.重大课题
主要支持对铁路产业技术升级带动作用大、覆盖面广、关联度高的核心技术研究与开发。
2.重点课题
主要支持对铁路专业技术领域有促进作用的关键技术研究与开发。
3.引导课题
主要支持对提升企业技术创新能力具有促进作用的技术研究与开发。
34号文更强调课题研究“紧密围绕铁路行业发展”与“支撑服务国家铁路局履职需要”的主要科研方向。对照国家铁路局在政务网站公布信息，国家铁路局主要承担铁路行业六个方向职责内容[3]。34号文对应拆分课题领域如下：
1.铁路改革发展全局性、战略性问题；
2.铁路法律法规规章、行政执法、技术标准、技术监督相关问题；
3.铁路发展规划基础性问题；
4.铁路科技创新、知识产权相关问题；
5.铁路安全监察、事故调查相关问题；
6.铁路运输安全、服务质量、市场秩序、公益性运输监管相关问题；
7.铁路设备质量安全监管相关问题；
由上列举可以清晰看出，131号文研究计划主要围绕“铁路技术”本身，包括技术、装备、材料、工艺的研究、开发、试验及外部技术吸收，从技术带动性力、覆盖面及关联程度的大小进行课题分类；34号文对课题研究领域的铺展更为广阔，结合履职内容对技术标准、科技创新、知识产权、安全事故、运输安全、设备质量及执法法制建设等力图进行全覆盖。
二、国家铁路局课题合同签订和履行要点
（一）课题立项及承担
34号文明确规定，科技与法制司是课题研究计划的归口管理部门，局机关部门代表国家铁路局具体执行购买课题研究服务工作等，科技与法制司向局机关征集课题研究需求并汇总、编制课题研究计划后，提交局技术委员会研究审议，经修订完善，经局批准，印发《国家铁路局年度课题研究计划》。行业内企业通过招投标程序，中标国家课题，与局机关部门签订课题合同。
（二）课题合同主体、签订、履行及违约
131号文与34号文均规定对部科研计划课题[4]/课题研究计划实行合同（制）管理[5]。
1.课题合同签约主体
131号文要求，铁道部为课题委托方（甲方），课题承担单位为课题研究开发方（乙方），科技司司长作为部科研计划课题合同委托方的代理人与课题承担单位签订《铁道部科技研究开发计划课题合同》；34号文要求课题研究计划下达后，主办部门[6]原则上于2个月内完成购买服务程序，并与课题承担单位签订《国家铁路局课题研究合同》。
实践中，以笔者接触到的一份2007年签订的《铁道部科技研究开发计划课题合同》参看，会由铁道部的科学技术司负责具体签订研究合同的课题合同，该合同填写说明处标注“本合同由铁道部科学技术司与课题承担单位签订，甲方为铁道部科学技术司，乙方为课题承担单位”，落款处加盖的也是铁道部科学技术司公章。
2.联合体承担课题
131号文、34号文均对两个以上单位联合/联合体承担课题，进行了具体规定。原铁道部131号文中明确，联合承担课题单位中的第一承担单位作为合同的乙方与铁道部签订合同，并对合同的履行承担责任。第一承担单位应按分工与其他承担单位签订分项合同或协议，并报合同甲方核备。
34号文规定“联合体承担课题时，牵头单位对合同的履行承担主体责任，其他承担单位的任务分工和经费预算应在合同中明确，并承担相应责任”，将其他承担单位的任务分工及经费预算前置至与国家铁路局签订的合同中明确，非就分项合同或协议再行进行核备。
实际笔者接触到的原铁道部作为委托方的联合体课题，其他承担单位的任务分工、经费预算及相应责任，已在第一承担单位与铁道部合同中已予以列明。
3.课题合同变更
131号文提出部科研计划课题实行重大事项报告制度。课题承担单位对课题执行过程中发生的技术路线或主要研究内容调整、课题组主要研究人员变动以及其他可能影响课题顺利完成的重大事项应及时提出处理意见，报科技司审批。
如需变更课题合同，课题承担单位须向委托方提出《铁道部科技研究开发计划课题变更（解除）合同建议表》，经双方同意，签字并盖章后生效。
前述建议表中，罗列了相应变更事项，分别为：
1.增加经费；
2.延长期限；
3.增加内容；
4.调整目标；
5.中止合同；
6.其他。
34号文明确如涉及课题负责人或承担单位变化、研究方案发生重大变化、完成时间变化等情形，承担单位应在合同到期30日前向主办部门提交《国家铁路局课题变更（解除）合同申请表》，经主办部门同意，盖章后生效。
也在申请表中变更类别中进行分项罗列：
1.调整目标；
2.延长期限；
3.调整主要参研人员；
4.调整承担单位；
5.终止合同；
6.其他。
需要注意的两点：
一是承担单位申请变更（解除）合同需提前30日向主办部门提交材料申请；
二是主要参研人员及承担单位的调整，在34号文明确属于合同变更事项。
4.课题合同执行情况报告
131号文明确课题承担单位应按合同规定组织研究开发工作，并在每年1月底以前，向科技司报送《铁道部科技研究开发计划课题年度执行情况表》的年度课题报告义务；在年度执行情况表中对上年课题的执行情况、经费使用情况、存在的问题及相应措施进行说明，对未按规定时间报送课题执行情况表的，科技司可暂缓或停止拨款。
34号文规定主办部门根据需要可组织专家和局内相关部门对课题进行中期评审，评审结果作为课题验收的重要依据。对于合同执行期限一年以上的课题，课题承担单位应填写《国家铁路局课题中期执行情况表》，并于课题执行中期报送主办部门。课题承担单位无正当理由，不按时提交《国家铁路局课题中期执行情况表》，主办部门应向承担单位下达课题限期整改通知，并暂停拨付课题经费。
5.知识产权与保密
（1） 知识产权归属和实施
根据2002年科技部财政部《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（国办发〔2002〕30号）和科技部《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》（国科发政字〔2003〕94号）等相关规定，就国家科研计划项目研究成果知识产权：
一是除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，科研项目研究成果形成的知识产权，国家授予项目承担单位；承担单位可以依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益。
二是国家根据需要，保留对科研项目研究成果无偿使用、开发、使之有效利用和获取收益的权利。对涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的项目，科技计划归口管理部门应当在立项或验收时予以确认，明确知识产权管理方式，拟定转化和应用方案。
三是承担单位作为科研项目成果的知识产权权利人，在其无正当理由不实施转化项目成果、影响公众对成果的应用时，政府有权根据需要，报请国务院批准，决定科研项目研究成果在一定的范围内推广应用，允许指定的单位实施有偿或无偿的方式实施转化项目成果。
四是项目承担单位转让科研项目研究成果知识产权时，成果完成人享有同等条件下优先受让的权利。
实务中，企业在承担国家课题时，会涉及委托开发关系、合作开发关系及多家单位联合投标接受委托等情况，鉴于国家课题涉及新材料、新技术、新工艺等方面的研究开发，会产生一定数量的的阶段性成果或预期成果，为此，在多家企业联合投标签订联合投标协议或承担国家课题时签署国家课题合同时，需要对知识产权相关权益做出约定和前期安排。
（2） 保密范围和保密约定
科技成果涉及国秘密的，根据《中华人民共和国保守秘密法》、《科学技术保密规定》等，关系国家的安全和利益，一旦泄露会造成下列后果之一的科学技术，应当列入国家科学技术秘密范围，属于国家科学技术秘密的民用科学技术，原则上不定为绝密级。
轨道交通设备制造业企业承担国家课题研发的项目，主要涉及国家铁路运营安全的重大问题，归口管理部门即将部分国家课题直接列入秘密等级行列，企业在承担该部分国家课题或相关课题时，应该树立更强的保密意识，采取有效的保密措施。
6.课题合同违约
131号文对于合同约定的课题本身研究目标完成情况、产出、质量、效果等是否达到合同要求，未进行有效的违约处理机制设定及相应的违约责任约定。
第四章“课题实施”规定，课题承担单位组织研究开发工作，每年1月底以前，向科技司报送《铁道部科技研究开发计划课题年度执行情况表》，对上年课题的执行情况、经费使用情况、存在的问题及相应措施进行说明，“对未按规定时间报送课题执行情况表的，科技司可暂缓或停止拨款”，暂缓或停止拨款依据为课题承担单位未按时报送课题执行情况表此单一情况，未能对研究情况本身进行评价及质效控制。
第七章“监督与检查”中，规定课题执行情况和经费使用情况由科技司会同有关部门进行监督检查，对未按合同执行的课题承担单位，“按有关规定处理”，没有明确提出相应的违约责任及处理方式。
第十八条规定的“课题实行责任追究制度，对弄虚作假、截留、挪用、挤占课题经费等违反财经纪律的行为，按有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，也仅侧重于课题经费不当/违法使用的责任追究。
34号文则细化设置了合同履行中的整改机制，以及整改不符合要求致终止合同/二次验收未通过的违约责任承担：
（1）课题合同履行过程中：如存在四类情况[7]，主办部门向承担单位下达课题限期整改通知→暂停拨付课题经费→整改后仍不符合要求→终止合同[8]。
（2）课题合同验收结题阶段：课题存在两类情况[9]，不能通过验收→主办部门应发送整改通知，承担单位整改→规定期限内进行再次验收未通过→承担合同违约责任[10]→记入承担单位和课题负责人信用记录。
34号文附件2《国家铁路局课题研究合同》第六款通用条款第4、5项，对“课题实施过程中，由于乙方研究不符合要求造成的合同终止”及“未通过验收的课题，限期整改后仍未通过验收”，均约定由违约方按合同额30%支付违约金。目前，两部管理办法均现行有效，但131号文规定的内部报审、合同签订及后续课题管理的内部组织架构已无法实际对应履行的情况，通过对比梳理131号文与34号文对合同主体、签订、履行及违约等的不同规定，笔者对铁路行业国家铁路局课题合同履行风险一并进行了提示。
三、结语
从“制造”到“智造”，创新驱动中国高端制造业转型升级。作为中国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领《中国制造2025》在主打装备制造，大力扶持高端制造业企业，就企业研发项目成为国家科研计划（课题）项目，或通过招投标中标承担课题项目，对于轨道交通设备制造业企业产品的研发、试制试铺等均有决定意义。为此，了解国家科研计划项目课题制的起源和发展，课题申请、承担及履行风险等，是轨道交通设备制造业企业合规的重要环节。
注 释
[1] 徐红卫，周永亮. 数说我国高端装备制造业现状[J]. 智慧中国. 2018（07）. 52-54。
[2] 隋映辉. 轨道交通产业的链接配套与政策建议——以青岛轨道交通装备制造为例[J]. 科技中国. 2018（08）. 64-70。
[3] 国家铁路局，国家铁路局主要职责，http://www.nra.gov.cn/zzjg/zyzz/201308/t20130824_380.shtml，2013-4-22/2020-10-23。
一、起草铁路监督管理的法律法规、规章草案，参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作，组织拟订铁路技术标准并监督实施。
二、负责铁路安全生产监督管理，制定铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全监督管理办法并组织实施，组织实施依法设定的行政许可。组织或参与铁路生产安全事故调查处理。
三、负责拟订规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施并组织实施，监督铁路运输服务质量和铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况。
四、负责组织监测分析铁路运行情况，开展铁路行业统计工作。
五、负责开展铁路的政府间有关国际交流与合作。
六、承办国务院及交通运输部交办的其他事项。
[4] 《铁道部科技研究开发计划管理办法》（铁科技(2003)131号）“第六条课题立项程序和方法：（一）；……（六）部科研计划课题实行合同管理。”
[5] 《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）“第十四条局课题研究计划实行合同制管理。……。”
[6] 《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）第五条局机关部门（称主办部门）代表国家铁路局具体执行购买课题研究服务工作，负责提出课题研究需求及经费预算，择优选择课题承担单位，签订合同，办理经费报销手续，对课题进行组织实施、结题验收、绩效评价、归档备案及成果应用等过程管理。”
[7]《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）第十八条有下列情况之一，主办部门应向承担单位下达课题限期整改通知，并暂停拨付课题经费。
（一）无正当理由，不按时提交《国家铁路局课题中期执行情况表》；
（二）无正当理由拖延合同进度；
（三）研究技术路线发生重大偏差；
（四）擅自变更课题合同主要内容。
[8] 《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）附件2：国家铁路局课题研究合同
第六条通用条款 “ 4.对于课题实施过程中，由于乙方研究不符合要求造成的合同终止，乙方按照合同额的30%支付违约金。”
[9] 《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）第二十二条课题存在下列情况之一的，不能通过验收：
（一）未能实现预期成果。
（二）提供的文件、资料、数据不真实。
[10] 《国家铁路局课题研究计划管理办法》（国铁科法〔2020〕34号）附件2：国家铁路局课题研究合同 第六条通用条款
“5.对于未通过验收的课题，限期整改后仍未通过验收，乙方按合同额的30%支付违约金。”