关注！从“府院联动”机制看政府在房地产企业破产重整程序中的角色与定位

【内容摘要】 破产程序作为一种司法程序，“府院联动”是却是此程序中不得不面临的一个永恒话题。房地产企业破产因涉及的群体庞大，法律关系复杂，在目前破产法律制度尚不健全的情况下，单纯依靠司法程序往往难以解决房地产企业破产清算或重整程序中面临的复杂问题，“府院联动”显得非常必要且作用巨大。但是，在破产程序中，法院与政府如何发挥各自职能，政府如何在本属于司法程序的破产程序中准确定位，却是考验破产程序中“府院联动”机制能否发挥效果的难点和重点之一。本文试图通过“府院联动”机制建立需要解决的问题、必要性、府院联动机制的发起、各自职能及政府在府院联动中的角色与定位谈谈自己的浅见，并对笔者办理的云南省昆明市首例房地产暨城中村改造实施企业破产重整案中受理法院与破产重整企业所在辖区政府之间府院联动机制的具体模式做简要分析与介绍。
【关键词】 府院联动 政府 房地产企业破产重整 角色 定位
一 何谓破产程序中的“府院联动”机制？
破产程序中“府院联动”机制是指在企业破产（含和解、重整、清算）程序中，政府主导维稳风险管控与破产企业涉及的有关行政事务协调、法院主导司法程序推进的破产案件一体化处理模式，是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。
从内容上看，府院联动机制的核心是法院主导法定程序，政府参与协调解决非法定程序的其他相关事务，如社会维稳问题、职工的救济安置问题、重整企业信用修复问题、税费缴纳问题、无产可破的企业破产费用处理问题、市场监管部门登记、变更及注销手续办理等问题，房地产企业破产还涉及土地出让、建设施工、预售、合同备案、银行按揭手续完善等问题，通俗的讲就是“该法院做的法院做，该政府做的政府做”。
二 为什么需要在法院主导的破产程序中建立“府院联动”机制？
（一）供给侧改革政策要求政府通过调结构去产能服务企业破产案件，解决破产衍生的有关问题
2015年12月，中央经济工作会议提出：“积极稳妥化解产能过剩。要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。”及“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩。”从本质上讲，供给侧改革的核心是去产能，去产能的核心是处置“僵尸企业”，处置“僵尸企业”的要点就是破产。从经济政策角度看，供给侧改革是经济结构调整的主要方法，根据中央的基本政策，地方政府作为政策执行者，应当根据供给侧改革的经济政策要求，推动并服务于调结构与去产能，服务于去产能的核心即处置僵尸企业，这其中就包含通过“府院联动”机制服务于法院审理破产案件，解决破产程序衍生的一系列问题。
（二）国家僵尸企业处置有关政策要求地方政府建立政府与法院协调机制，推进僵尸企业的债务处置工作机制有效落实
根据国家发改委、工信部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、人民银行、国资委、税务总局、市场监管局、银保监会、证监会等11部门于2018年11月23日发布的发改财金【2018】1756号《关于进一步做好僵尸企业及去产能企业债务处置工作的通知》即要求“建立政府法院协调机制”，鼓励各地方政府建立政府法院协调机制，任何组织和个人不得阻碍或拖延符合破产条件的企业或债权人提起破产申请，支持各级人民法院按照法定条件受理各类破产申请。各地区应当建立“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作机制，明确牵头部门。各地区都要列出“僵尸企业”名单，拿出计划，全面稽查，上报结果，有关部门应当依托相关工作机制，做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置的组织协调、推动促进和组建检查机制，助推供给侧结构性改革持续深化。由此可见，从国家政策层面，早已经有相关政策要求并鼓励各地方政府建立政府法院协调机制，推进僵尸企业的债务处置工作机制有效落实。根据绍兴市中级法院的数据统计，绍兴法院受理的破产案件中，80%以上案件涉及当地党政部门与法院联动处置。从破产市场发育较早的地方的经验来看，现阶段我国在市场化破产的道路上还需要落实政府与法院的协调机制。
（三）最高法院有关破产审判会议纪要明确需要进一步完善政府与法院协调的破产审判工作机制
2018年3月4日印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》明确应健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。要进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制，推动破产审判工作良性运行，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。这其中，政府与法院协调作为健全破产审判的四项工作机制之一予以进一步明确，这既是人民法院对于推动破产审判工作良性运行的制度安排，也是破产程序中人民法院对各级政府配合法院推动破产审判的客观要求。此外，各地法院在相关破产案件办理的工作指引中对于房地产等涉及面广、金额较大、影响广泛的企业破产一般也要求建立府院联动机制。
近日，昆明市中级人民法院出台的《关于规范全市法院房地产企业破产案件审理相关问题的指引》也明确审理房地产企业破产案件，应当建立府院常态化机制，受理前应当积极争取属地政府的支持，加强向属地党委的请示汇报力度及向地方政府沟通协调力度；审理中积极协调地方政府在资产处置、税收减免等方面加大政策扶持力度，妥善解决社会民生问题。
（四）国务院《优化营商环境条例》明确县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题
国务院2019年10月22日公布、将于2020年1月1日起实施的《优化营商环境条例》第三十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题。”该条例直接将县级以上地方人民政府建立企业破产工作协调机制，直接将企业破产过程中涉及的有关问题上升为法律法规明确的法定职责范畴。笔者认为，该法规规定将进一步推动地方政府在企业自愿破产程序中的参与度和服务企业的理念，防止政府因担心维稳问题而推脱。此外，党的十九届四中全会明确将健全破产制度。
近日，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中“十、关于破产纠纷案件的审理”也明确加大对破产保护理念的宣传和落实，及时发挥破产重整制度的积极拯救功能，通过平衡债权人、债务人、出资人、员工等利害关系人的利益，实现社会整体价值最大化。笔者认为，要快速推动破产拯救功能，建立或优化常态化、制度化的“府院联动”机制也是重要的内容。
由此可见，从国务院、党中央的一系列政策、有关行政法规及最高法院的有关文件，均对破产程序予以高度重视，明确了政府在企业破产程序中应当担负一定的责任，明确应当建立工作协调机制，解决企业破产中涉及的有关问题。在我国市场经济下行压力较大的特殊时期，强化破产法律制度的有效使用，发挥市场机制和法律机制在市场配置过程中的主导性作用和决定性地位。在破产案件的审判中不能单纯将破产案件作为司法案件由法院单打独斗，而是寻求破产企业所在地党委政府的协调和支持，府院互动，营造企业破产审判的良好法治环境，形成合力，从而提高破产审判效能，在完善破产立法的同时加强府院互动协作，建立并完善一套既符合中国国情又遵循司法规律的府院联动机制，有助于破产法律制度的顺利实施，实现破产法的功能。
三 法院及政府在房地产企业破产“府院联动”机制中各自的职责
（一）房地产企业破产程序中，法院需要独立履行破产法及相关法律赋予的法定职责
房地产企业破产程序中，法院需要履行的法定程序主要包括立案审查与受理、指定或更换管理人、裁定受理案件后通知已知债权人并以公告、确定管理人报酬、确定债权申报期限、终结破产程序或终止重整、和解程序、裁定批准重整计划、终止重整程序并予以公告、裁定和解、召集债权人会议讨论和解协议草案、裁定破产财产变价方案、裁定破产财产分配方案、裁定破产法规定的其他相关事项、召集第一次债权人会议、根据破产法有关规定对相关人员处以罚款、训诫、拘留、监督管理人依法履职等等。在整个破产程序开展过程中，法院居于主导地位，整个程序由法院依法推进。
（二）通过“府院联动”机制，政府在房地产企业破产程序主要职责有哪些？
对于政府在企业破产程序中的具体职责问题，破产法对此没有明确规定，因此本文开篇将“府院联动”明确为“在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制”，是我国破产法相关配套规定尚不健全但又有一系列问题需要政府给予协调解决的特殊情况下，对在企业破产中政府履职的要求。因此，不是说破产法没有明确规定，政府在企业破产程序中就没有可做的事，就没有应当履行的职责，也不能认为是企业和法院的事，不能静观法院作为，更不是向法院推诿，甚至害怕沾上。正如破产法专家王欣欣教授所言：“破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要通过法定的程序解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题”，这其中就包括企业的职工的救济安置、重整企业信用修复、破产企业的税费缴纳与工商变更、注销登记问题等。涉及房地产企业破产的，还需要政府协调解决回迁安置建设、回迁安置房选房及交付、开发土地及项目手续完善、不动产登记证书办理、商品房购销合同备案、预告登记等行政手续办理与撤销、社会稳控及其他需要进行大量的社会协调工作。在此方面，各地政府做法不一，如浙江绍兴市的做法是政府部门在企业进入破产程序前期即参与企业稳定防控预案制定，必要时协调解决流动资金（生产型企业），指导企业安全生产，协调特种生产经营许可证更换等。在破产程序中，政府还会协助核查债权和信息披露，参与协调金融债权平移，债权人会议的外围交通疏导、管制，必要时落实税收、土地等帮扶优惠政策，参与战略投资人的洽谈，协助重整计划制定，协助管理人共同做债权人工作，促进重整计划或和解协议、清算变价、分配方案通过等等。
四 房地产企业破产重整中，“府院联动”机制的发起模式及政府在“府院联动”机制中的角色与定位
（一）府院联动机制的发起模式
关于府院联动机制的发起，前述政策法律虽然没有明确发起的主体和先后顺序，但都明确了需要建立法院与政府联系的工作机制。从各地实践看，主要分为两种模式：
一种模式是政府主动服务型，即房地产企业在项目“烂尾”后，经企业（债务人）自救、债权人与债务人主动和解无效的情况下，或者在债权人追债压力下，拟启动破产程序，并寻求政府帮助，此情形下，政府主动服务企业，指导并帮助企业梳理存在问题，帮助或指导企业整理立案资料、指导或协助开展重整价值及可行性分析，条件具备的给予协助草拟重整计划草案或预重整方案，并主动与法院对接、协调，建立政府与法院的互动，推动企业进入破产程序。也有的系房地产企业“烂尾”后，涉及农民工工资、回迁安置纠纷、商品房买卖纠纷或其他群体性纠纷或事件，政府迫于维稳压力，主动作为，引导并帮助企业解决问题，在政府帮助下无法解决时，引导并帮助房地产企业启动破产重整、和解或清算程序，主动与法院对接沟通，建立政府与法院的工作联系机制，或者由政法部门召集政府与法院各类型的会议的方式建立联系，形成府院联动机制。
另一种模式是法院要求、政府被动参与型，此种模式主要是房地产企业在面临各种困境后，经专业律师的分析、研究及指导，房地产企业不再“谈破色变”，对破产程序尤其是破产重整程序对于解决房地产企业僵尸化的优势功能有正确的认识，在自身无法恢复建设和解决存在的问题的情况下，迫不得已自行要求启动破产程序，并依法向法院提出破产重整申请，法院接受相关立案材料后，经初步审查认为符合立案条件，但考虑到房地产企业破产重整涉及的群体较多、金额巨大、法律关系复杂等因素，主动以召集会议、发函等方式与房地产企业所在辖区政府联系，要求建立工作协调机制，向政府介绍破产程序的有关情况及程序启动后可能需要政府协调的事项，听取拟破产重整企业所在辖区政府对于该房地产企业破产重整的意见，或直接向拟重整企业所在地的政府提出建议支持企业启动破产重整，建立府院联动机制，以便法院有效发挥破产审判功能，解决房地产企业困境。
当然，有的地方不单是企业“谈破色变”，法院及政府同样“谈破色变”，有的地方政府甚至以只支持“重组”，不支持“破产或破产重整”为理由，而不愿碰，不敢碰，甚至互相推诿，犹抱琵琶半遮面，无论政府或法院哪一方首先接受企业的请求，均不愿意出面主动联系另一方，均要求企业自行对接建立“府院联系”工作机制，这与有关政策、法规及最高法院的要求是不相符的，也体现有的地方政府对破产法对于僵尸企业清理、困难企业拯救的功能的没有正确的认识。
笔者认为，各级地方政府及法院均应站在有效执行法律、法规及贯彻执行中央有关清理僵尸企业、供给侧改革及营造良好的营商环境等高度看待“府院联动”机制，在“府院联动”机制构建过程中，应当建立“首问制”，即无论法院或政府，哪个单位首先接收到企业拟破产的有关请求文件，都应主动向另一方通报或会商处理，只要是符合立案条件的，需要建立府院联动机制，就应当主动联系、主动作为、主动担当，绝不能推诿或设置障碍。
（二）政府在房地产企业破产重整程序中的角色和定位
首先，如前所述，破产程序是司法审判程序，“府院联动”机制是破产司法审判程序中政府主导维稳风险管控与破产企业涉及的有关行政事务协调、法院主导司法程序推进的破产案件一体化处理模式，是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。因此，“府院联动”是辅助功能，但也是不可或缺的工作机制，房地产企业进入破产程序，一般均具有土地、房产资产，也就具有较高的重整价值，甚至在本质上属于土地开发资源的再调整、再分配与优化利用，政府在房地产企业破产重整程序中的角色定位很重要，但不是房地产企业破产重整程序的主导因素，而是协助解决有关行政职能的事务，以及社会稳控等问题。房地产企业申请破产清算及重整属于市场行为，在房地产企业破产程序启动上，房地产企业应当准确定位，自行承担主体责任，而政府则也应当准确定位，政府可以发挥引导、推动功能，但政府绝不能包办，不能越俎代庖，要让市场的行为归市场规则处理。正如破产法权威专家王欣新老师所言：“府院联动机制建立与实施的宗旨，是要完成中央为实施市场化破产程序创造条件的任务，是要在当前努力保障破产法的市场化、法治化实施，而不能演化成为政府不当干预破产审理的理由与渠道，不能将政府重新推回非市场化、非法治化的政策性破产即计划内破产的老路”，“府院联动机制适用的目标，是使政府在破产审判之外更好地发挥其社会调整作用，最终通过建立、完善破产法社会配套法律与制度，为实施市场化破产程序创造条件”。这一观点对于政府在府院联动机制下适度参与企业提出的破产程序提供的新的、更高的要求，是从“依法治国”、“依法行政”、“司法独立”及“市场化破产”等高度看待政府在房地产企业破产程序中的角色与定位。
其次，在房地产企业破产案件“府院联动”机制下，应把握好司法权与行政权在房地产企业破产程序中的边界，房地产企业一旦申请破产，即作为法院的一个案件处理，而案件审理必须回归审判权实施问题，回归法院的审判职权领域，在案件程序推进中涉及或衍生的社会问题的解决，则是政府的职责领域，即政府既不能缺位，也不能越位，而法院更不能够让位。简言之，通过府院联动，让法院的归法院，政府的归政府，两者有机统一，推动并实现破产审判功能，解决企业遗留问题及僵尸化问题，实现破产程序调节市场主体“生死存活”功能。
再次，府院联动机制中，政府还应站在营商环境建立角度看待在房地产企业破产重整程序中的角色定位，对于政府而言，招商引资、项目落地环节需要营造良好的营商环境，房地产企业项目开发过程中需要营造良好的营商环境，在房地产企业出现困难甚至因资金链断裂、项目烂尾陷入困境后更需要有良好的营商环境，以拯救企业于危难之中，帮助有重整价值的企业或项目能够起死回生，对于没有拯救价值的企业，也需要营造良好的环境，让其在法治框架内以司法破产方式“体面的”退出市场，而不能在“失信、拉黑、限高”等状态下持续恶化，并持续引发一些列社会问题。
五 房地产企业破产重整程序中府院联动机制之“盘龙模式”分析与介绍
综合以上论述，府院联动机制在房地产企业破产重整程序显得尤为重要。在笔者看来，昆明市盘龙区在房地产企业破产重整“府院联动”机制构建及实践上，已经与江、浙、粤、鲁等发达地区接近，甚至部分做法已经具有超前性。笔者之所以将昆明市盘龙区的做法谓之房地产企业破产程序府院联动机制之“盘龙模式”，主要从昆明市房地产企业尤其是2008年昆明启动城中村改造后至2014年前后全国房地产市场出现低迷后，部分项目停滞后并大量出现历史遗留问题，盘龙区从历史遗留问题解决的专项研究、系统解决方案的提出、帮助企业启动破产重整程序及府院联动机制的建立与运行模式等方面归纳起来看，盘龙区的做法确有值得总结及推广之处。
房地产企业破产重整程序中“府院联动”之“盘龙模式”的主要内容是：以问题为导向，政府深入房地产历史遗留问题并成立解决历史遗留问题的协调领导小组，指导企业梳理相关情况和存在问题，支持并参与符合破产重整条件且具有拯救价值的房地产企业依法启动破产重整程序，区法院与区政府在企业前期梳理及准备过程中即参与其中，指导并引导企业有序启动破产重整程序，政府组织成立房地产企业破产重整工作协调领导小组及其工作组或办公室，召开专题会议并形成工作纪要和实施方案，派员参与企业依法成立清算组，建立常态化、制度化的府院沟通与工作机制，协调推进破产重整程序，“该法院做的法院做，该政府做的政府做”，相互协调推进破产重整程序有效、有序开展，实现法院破产程序的拯救功能，营造良好的营商环境，最终解决房地产企业历史遗留及烂尾问题，推动社会经济健康发展。
归纳起来，房地产企业破产重整程序中“府院联动”之盘龙模式主要内容及特点如下：
（一）房地产企业破产程序府院联动之盘龙模式以问题为导向，党委、政府重视在法律框架内研究存在的问题，运用法治思维，利用法律程序，依法推动问题得以逐步解决
2008年昆明启动有史以来最大规模的城中村改造，决定对主城建成区249平方公里范围内的336个城中村进行改造。2011年，昆明发布《昆明城中村改造三年计划白皮书(2011-2013年)》，原计划改造的336个城中村范围扩容，新增46个城中村被纳入未来三年改造计划，昆明市城中村改造总数就达到了382个。该改造运动发起后，各类“社会投资人”加入到土地一级开发及城中村改造二级市场，因准入门槛、保障机制、融资能力、开发企业管理运营能力薄弱、民间高利贷、开发商算不过账、“过规难”导致项目搁置或延期、政策变动等情况，加之经济形势及房地产政策调整等因素，从2013年开始，尤其是2014年至2015年间，集中爆发城中村改造项目烂尾，据不完全统计，光昆明地区就近40个左右。
2014至2015年昆明集中爆发城中村烂尾后，盘龙区即注意到此方面普遍存在的问题，政法部门从综合治理、政府稳控、服务企业、盘活项目等角度出发，即委托专业的律师团队开展专项研究，笔者作为研究团队的首席律师，经全面梳理研究，于2017年初向盘龙区政法部门及依法治区办提交了《盘龙区城中村及城市更新改造相关问题与解决对策专题研究报告》，报告从盘龙区城中村及城市更新改造总体情况概述、已启动项目推进情况、面临的主要问题、存在问题分析及解决对策等进行了详细研究，并对主要存在的十六个问题进行了逐一分析，提出解决问题的具体建议。其中，在问题十六“对于烂尾项目无法推进的处置引导问题”，提出针对项目烂尾、企业僵尸化问题，建议如短期内开发商无法解决或与债权人达成和解并恢复项目建设，则建议启动引导债权人与债务人形成自救方案，引导各方（债权人、债务人）依法启动法律程序，通过个案或合并诉讼、执行的方式，乃至依法启动破产重整、和解、清算的方式处置项目，以避免久拖不决。
此后，按照该研究报告的有关建议，盘龙区逐步推进各房地产企业暨城中村改造项目历史遗留问题的解决，部分项目尝试和解与自救，部分项目以合作、重组方式得以解决，但大部分项目因问题复杂无法通过自救、重组方式解决。2017年盘龙区即开始推动部分房地产暨城中村改造实施企业依法启动破产重整程序，该做法于2018年初得到市委、市政府及市、区两级法院的高度重视与支持。2018年9月份，盘龙区顺利推动并实现了昆明市首例房地产暨城中村改造企业破产重整立案。2019年10月25日，盘龙区推动实施的昆明市首例房地产企业暨城中村改造实施企业破产重整计划已经盘龙区法院裁定批准，目前已经转入重整计划执行阶段。笔者作为推动昆明市首例房地产暨城中村改造企业破产重整立案并担任清算组组长、管理人负责人，对以破产重整程序解决房地产企业僵尸化及项目烂尾有深刻的感触，也谙知房地产企业破产重整的启动，政府的重视程度和支持企业解决存在的问题与困难的政治高度十分重要。
盘龙区在第一例房地产暨城中村改造企业破产重整案启动立案后不到半年，于今年3月推动了昆明市第二例房地产企业破产重整得以立案，目前该案已经召开了第一次债权人会议，正在招选投资主体、拟定重整计划。盘龙区第三例房地产暨城中村改造企业破产重整也有望于近期立案，其他几个房地产企业破产重整程序也正在有序推进立案或准备立案资料之中。可以预见，按目前工作推进情况，盘龙区在2-3年左右的时间内，运用法治化、市场化、规范化的方法，将推动房地产企业历史遗留问题得以全面解决。
（二）注重服务企业与维护老百姓利益，既体现了政府主动服务企业的服务意识，也体现了政府依法推进房地产企业启动破产重整程序解决历史遗留问题的法治思维
盘龙区对于烂尾或存在严重遗留问题的企业，在区委、政府的领导下，辖区街道办事处及区政府城市更新改造等部门积极作为，主动为企业提供服务，指导帮助房地产企业梳理存在问题，如债权债务问题、资产问题等，引导债权人与债务人取得理解，分析是否可能由债务人自行盘活，或是否可以由债权人与债务人和解，或由债权人自救，或能否引入第三方投资；对于无法处理的，引导企业借助专业律师团队、审计机构、评估机构等开展法律梳理与分析、债权债务初步审计及现有资产评估，客观分析是否具备重整价值及可行性，甚至进行清算及重整状态下的模拟偿债能力分析，条件具备的拟定模拟重整计划（草案），先期寻找潜在投资人参与预重整分析及方案草拟等。同时，在所有工作推进及开展过程中，因房地产及城中村改造企业破产重整涉及的群体复杂，既包括回迁户、还包括购房户、职工等老百姓合法利益保障问题，盘龙区及所属相关部门始终将破产重整程序是否有利于实现老百姓回迁安置、是否有利于实现购房人及其他债权人合法利益维护作为主要关注方面，对于每一个存在历史遗留问题及项目“烂尾”的房地产企业的问题梳理及拟启动破产重整程序均进行多次分析研判，既体现了政府主动服务企业的服务意识，也体现了政府运用法治思维，依法推进房地产企业启动破产重整程序，解决历史遗留问题，以维护老百姓、债权人及债务人合法权益的法治意识，这与前文论述的国家政策、法规及最高院的相关要求十分吻合，也体现了政府的解决房地产暨城中村改造历史遗留问题的担当。
（三）注重组织保障，对拟启动破产重整的房地产企业成立专门协调领导小组及办公室，政府与法院均主动联系构建“府院联动”机制，有效贯彻了中央有关政策，部分做法甚至具有一定的超前性
为解决房地产暨城中村改造历史遗留问题，盘龙区专门成立解决历史遗留问题领导小组，尤其是对于拟启动破产重整的房地产暨城中村改造实施企业提出盘活项目或破产重整要求后，经组织专门研究，在区政府层面一般成立由政府分管领导担任组长的“某项目某企业破产重整工作协调领导小组”，支持企业依法启动破产重整程序，区属相关部门主要领导或分管领导作为副组长或成员，方案同时明确协调领导小组的工作职责。此外，还在拟启动破产重整程序的项目所在地的街道办事处下设协调领导小组办公室或专项工作组，具体负责项目实施企业破产重整各项工作的协调推进。通过协调领导小组及其办公室或工作组的机制，与法院建立“府院联动”机制，并明确工作实施方案与步骤。“府院联动”的机制虽然在有关政策、最高院要求及司法实践中已有明确，但在国务院于2019年10月22日公布、将于2020年1月1日起才实施的《优化营商环境条例》尚未实施前，甚至在2017年，盘龙区政府就已经开始针对个案破产重整建立企业破产工作协调机制，其做法具有前瞻性，也是营商环境建设的超前性做法，值得推广学习。
（四）在清算组设立的人员安排方面，支持并接受企业的邀请派员参与企业依法成立的清算组，确保破产工作顺利推进。
除了工作协调机制与制度保障外，鉴于房地产企业破产重整涉及的人数众多、群体复杂、法律关系较多，各群体利益诉求不一的特殊情况，盘龙区还应企业的邀请或主动指导企业成立清算组，清算组由政府受邀请后指派的人员、律师团队、股东代表、职工代表等组成清算组，有的项目甚至政府分管领导受邀担任清算组负责人。清算组一般在法院受理案件时根据《破产法》等有关规定被指定为管理人，具体工作由律师团队负责，但重大事项由清算组集体讨论处理，这一做法与其他省发达地区的主要做法基本一致，省外发达地区有的由债务人组织成立清算组，有的甚至直接由政府直接主导成立清算组，但在房地产企业破产重整的管理人选定上，因案情重大、金额巨大、人群复杂等，因此，一般采取指定清算组、竞争方式或推荐方式确定管理人，而不采取随机选定方式，以确保管理人可以胜任职责。盘龙区主动指导并受邀、派员参与清算组，在法院指定清算组作为管理人后，有利于政府支持企业实施破产重整的相关程序，协调解决相关问题，增强债权人的信心，也可进一步确保房地产企业破产重整依法快速、有效、有序推进。
（五）采取常态化、规范化的沟通会、专题会议等方式开展协调工作，有效落实了府院联动机制
在房地产企业破产程序府院联动机制运行过程中，盘龙区政府与区法院、市中院均建立良好的沟通、对接、协调机制，法院与政府均主动担当，不推诿，不缺位，以沟通会议、专题会议等方式落实府院联动机制，有效解决破产程序中涉及的有关问题，比如在昆明首例房地产暨城中村改造实施企业破产重整程序中，盘龙区政府成立的协调领导小组及其办公室在回迁房交付、债权人会议召开、投资人招募、重整计划拟定等方面，均与法院召开沟通协调会议，妥善处理重整程序面临的有关问题，制定工作方案、稳控方案等。除此之外，协调小组与法院还定期或不定期召开破产重整推进会，协调解决破产程序中面临的有关非法律程序问题。盘龙区在推进房地产企业破产重整程序中畅通的联系和工作机制，有效落实了府院联动机制，也有利于破产重整程序依法快速推进。
【结束语】
最高人民法院于2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》指出，要健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。要进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制，推动破产审判工作良性运行，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。在房地产企业破产重整中构建府院联动机制，既是解决破产法配套法律法规不完善、不健全情况下需要解决系列问题的有效做法，也是营商环境建设的要求。笔者认为，房地产企业破产重整作为矛盾激烈、维稳压力大的案件，在破产重整程序中，构建府院联动的工作机制，有利于推进供给侧改革，倒逼没有发展前景的“僵尸企业”退出市场，助推社会经济转型升级，解决历史遗留问题，营造良好的营商环境。