《慈善信托管理办法》评述

2017年7月26日，银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》（“《管理办法》”）。《管理办法》是在《中华人民共和国慈善法》（“《慈善法》”）和2016年8月29日颁布的《民政部、中国银行业监督管理委员会关于做好慈善信托备案有关工作的通知》（“《慈善信托备案通知》”）的基础上，结合《慈善法》生效后十个月的实践经验，对慈善信托各方面制度的进一步全面规定。民政部和银监会称《管理办法》的颁布“标志着我国慈善信托规制体系基本建立”[1]。
《管理办法》共9章、65条，涵盖了总则、慈善信托的设立、慈善信托的备案、慈善信托财产的管理和处分、慈善信托的变更和终止、促进措施、监督管理和信息公开、法律责任、附则九个方面的内容。以下我们将对《管理办法》的主要亮点进行简要评述。
1进一步明确慈善信托的相关程序性事项
在《慈善信托备案通知》对慈善信托的备案程序进行了初步规定的基础上，《管理办法》进一步明确了：
(1) 多受托人信托的备案责任主体：《管理办法》第17条规定：同一慈善信托有两个或两个以上的受托人时，委托人应当确定其中一个承担主要受托管理责任的受托人进行备案。备案的民政部门应当将备案信息与其他受托人所在地的县级以上人民政府民政部门共享。该规定一方面明确了由“主要受托管理责任的受托人”履行备案责任；另一方面也肯定了同一慈善信托中多受托人模式的合规性。实践中我们注意到实践中已经出现基金会和信托公司联袂担任同一慈善信托受托人的案例。[2]
(2) 明确变更备案程序：《慈善信托备案通知》仅规定了受托人违反信托义务或者难以履行职责情形致使受托人变更时的“重新备案”程序，而未规定一般性登记事项进行变更的程序。《管理办法》第19条和38条规定，发生如下情形之一的，慈善信托的受托人应当在变更之日起7日内向原备案的民政部门申请备案：
增加新的委托人；
增加信托财产；
变更信托受益人范围及选定的程序和方法；
国务院民政部门和国务院银行业监督管理机构规定的其他情形。
进一步地，《管理办法》第19条规定，如当月发生两起或两起以上变更事项的，可以在下月10日前一并申请备案。这有利于简化委托人频繁变动的“开放式”慈善信托的管理成本。
(3) 明确备案机关的办结时限：《慈善信托备案通知》并未规定备案机关收到备案申请后的办结时限。对此《管理办法》第21条要求：慈善信托备案申请符合规定的，民政部门应当在收到备案申请材料之日起7日内出具备案回执；不符合规定的，应当在收到备案申请材料之日起7日内一次性书面告知理由和需要补正的相关材料。
2强化制度约束
为了确保慈善信托规范化、阳光化运行，《管理办法》规定了如下制度：
(1) 规范慈善信托财产的支出：《管理办法》重申了《信托法》第63条的精神（公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的），其23条从正面规定：慈善信托财产及其收益，应当全部用于慈善目的。并且《管理办法》还规定，慈善信托文件应当载明“年度慈善支出的比例或数额”。即参考基金会年度资金支出的管理模式，《管理办法》要求慈善信托对慈善财产的支出作出明确的规划，落实信托用于慈善目的这一精神。相对于公益基金会固定的比例，此项规定可视为一种监管上的进步。
(2) 明确受益人的范围：《慈善信托备案通知》规定信托文件应载明“不与委托人存在利害关系的不特定受益人的范围”，《管理办法》将该规定提升为一项禁止性规定。《管理办法》第10条规定：慈善信托的委托人不得指定或者变相指定与委托人或受托人具有利害关系的人作为受益人。
(3) 强制资金信托银行托管：《管理办法》第28条要求，对于资金信托，应当委托商业银行担任保管人，并且依法开立慈善信托资金专户；对于非资金信托，当事人可以委托第三方进行保管。这为股权慈善信托的实践，留下了灵活性的空间。
(4) 引导慈善信托财产进行低风险投资：《管理办法》第30条规定，慈善信托财产运用应当遵循合法、安全、有效的原则，可以运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产，但委托人和信托公司另有约定的除外。
3扶持措施
《管理办法》从鼓励信托公司参与慈善信托的角度促进慈善信托的发展，其45条规定：信托公司开展慈善信托业务免计风险资本，免予认购信托业保障基金。
关于信托公司的风险资本和信托业保障基金，现有的规定为：
(1) 风险资本：《信托公司净资本管理办法》规定，风险资本是指信托公司按照一定标准计算并配置给某项业务用于应对潜在风险的资本。信托公司应当按照各项业务规模的一定比例计算风险资本并与净资本（=净资产-各类资产的风险扣除项-或有负债的风险扣除项-银监会认定的其他风险扣除项）建立对应关系，确保各项业务的风险资本有相应的净资本来支撑。信托业务风险资本=信托业务各项资产余额*风险系数（该风险系数由银监会规定）。
(2) 信托业保障基金：根据2015年实施的《中国银监会办公厅关于做好信托业保障基金筹集和管理等有关具体事项的通知》，信托公司新发行的资金信托，按新发行金额的1%计算并认购信托业保障基金；新设立的财产信托，按信托公司实际收取报酬的5%计算并认购信托业保障基金。
免计风险资本并免予认购信托业保障基金无疑将激发信托公司参与慈善信托的积极性。但就慈善信托本身的发展而言，其能否得到委托人的青睐，核心在于税收优惠的落实。但《管理办法》仅仅宣示性地规定：“慈善信托的委托人、受托人和受益人按照国家有关规定享受税收优惠。”而并未作出进一步明确的规定。
4监管分工与区别对待
慈善信托涉及民政部门和银监会两个监管部门，因此需要对两个部门的监管职能进行明确划分。《管理办法》第47条规定：银行业监督管理机构负责信托公司慈善信托业务和商业银行慈善信托账户资金保管业务的监督管理工作；县级以上人民政府民政部门负责慈善信托备案和相关监督管理工作。
我们注意到，相对于其他受托人，信托公司作为受托人，法律赋予了更多的意思自治的空间。例如信托财产的运用、约定受托人辞任等。这体现了规范的目标之一：区别对待，不能将慈善信托也“公益基金会化”，赋予当事人在公益金基金会之外还有信托公司这一不同的选项。
5小结
据民政部统计，自《慈善法》2016年9月1日施行以来，共成立慈善信托32笔，实收信托规模约1.24亿元，涉及扶贫、教育、留守儿童等多个慈善公益领域。但根据我们的观察，除个别案例外，慈善信托主要动力来源于信托公司的业务创新，而非委托人对现有慈善制度甄别后的选择。要改变这一现状，《管理办法》作出很好的努力，明确了登记和管理的规则。
但不得不指出的是，这是一份层级效力效力并不高的规范性文件，除了行业管制之外，并无特别的利好消息出现。其次，目前最缺位的相应的税收优惠政策迟迟未能在税务机关层面明确，仍是制约慈善信托发展的一大制度性障碍。典型的例如《财政部、国家税务总局关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》（财税〔2016〕45号文）中，公益性社会团体并不包括慈善信托，这导致了财产权信托例如股权信托获得税务优惠对待缺乏明确的法律依据。
因此，慈善信托能否走出一条与公益基金会并驾齐驱的道路，还是沦为公益基金会资产管理的工具，目前尚不明朗。
[1]《银监会、民政部联合印发<慈善信托管理办法>》：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201707/20170700005210.shtml
[2]《慈善信托接连推出“双受托人”助力解决税收优惠问题》：
http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwmamy9929237.shtml