政府专项债券相关主体职责与投资路径

自2014年修正《中华人民共和国预算法》以来，发行地方政府债券成为地方政府的唯一债务性融资工具，2018年政府债券发行权限下放至省级人民政府，经过两年多的摸索，政府专项债券发行工作日臻成熟，专项债券资金在促投资、稳增长、补短板、调结构、惠民生等方面发挥了重要作用。
随着政府专项债券投资范围扩充，使用专项债券资金的主体也日趋多样化，既有政府部门，又有事业单位，也有国有企业。政府专项债券不同于企业债券，政府专项债券资金的使用必须与申报融资的项目一一对应，专款专用，也正因此，相关主体往往对债券资金投入项目建设路径的合规性及项目权属存有疑惑。
本文拟根据现行法律法规及规范性文件从主体的角度梳理债券资金与项目建设的关系，进而厘清债券资金使用路径及合规性问题。
根据现行法律和政策，使用政府专项债券的项目从申请债券额度到项目建成和运营涉及的主体主要包括专项债券发行主体、投资主管部门、项目主管部门、财政部门、项目单位、施工单位、使用单位，根据项目运作模式的不同，有时还涉及代建单位、运营单位。
一、政府专项债券发行主体
根据《预算法》和财政部《关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》（财库(2015)83号），政府专项债券的发行主体为省级人民政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府），市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府作为发行主体、举债主体，对发行的债券承担全部偿还责任，但这并不意味着市县级政府、项目主管部门和单位不负有偿还义务，而是应按既定方案落实还本付息资金，否则，省级财政部门可以采取适当方式扣回并追究责任，也可扣减相关单位的预算资金。但政府专项债券具体发行工作由省级财政部门负责。
二、政府专项债券投资主管部门
政府专项债券投资作为政府投资的一种，根据《政府投资条例》，投资主管部门为发展改革委员会，其主要职责是政府投资综合管理，包括投资审批管理、计划编制和推动实施等，具体到政府专项债券项目，其主要审核资金投向、项目建设规模和内容、资金筹措方式、建设单位等，对项目建议书、可行性研究报告做出批复，以及对使用债券资金项目的事后监督检查。
三、政府专项债券发行实施部门
在政府专项债券工作中，财政部门负责专项债券从申报到偿还全程工作，主要包括专项债券限额的申报工作、发行前期准备工作，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，合理安排政府债券的品种、结构、期限和时点等；及时与发行场所沟通债券发行安排，组织专项债券发行工作；组织信息披露文件评审工作，负责信息披露文件的合规性、完整性；督促项目主管部门科学制定项目融资与收益自求平衡方案，严格落实债务责任；控制并监督专项债券资金用途；加强政府性基金预算管理，将专项债券收支、专项收入纳入政府性基金预算；及时拨付专项债券资金；对地方政府债务进行监督，及时分析和评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。
四、政府专项债券项目主管部门
项目所处领域不同，主管部门不同。比如，医疗卫生项目主管部门为卫生健康委员会，公路建设项目主管部门为交通运输委员会，水利项目的主管部门为水务局等。
项目主管部门的主要职责是根据具体建设需要，收集项目，向投资主管部门和财政部门提出资金需求，并指导组织编制项目实施方案、资金平衡方案，确定具体项目单位，做好债券发行前期准备工作；专项债券资金到位后，及时拨付至项目单位，督促推动项目建设并形成实物工作量；项目建成并运营后，将专项收入及时缴入国库。
五、项目单位
在政府投资项目中，一般实行项目法人制，即项目建设应由专门的项目法人单位实施。项目单位通常也称投资主体、建设单位、业主单位、实施主体，项目经投资主管部门立项后，项目主管部门可以新设项目法人作为项目单位，也可以指定政府投资机构作为项目单位，个别情况下还可以自行作为项目单位。
通过对《政府投资条例》等法律规定的梳理，项目单位主要职责是负责项目具体策划、资金筹措、招标投标、编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目概算，并报批等前期工作；负责组织实施项目建设及生产经营；如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息；加强项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查；为项目竣工验收合格后形成的固定资产依法办理产权登记；向统计部门报送统计报表以及相关资料；做好债务偿还及资产保值增值等事项。
此外，对非经营性项目，倡导推行“代建制”，即项目立项后，政府或其授权的机构通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位（即代建单位）负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建单位主要执行项目单位的职责，但一般不包括项目建议书编制和报批，此处不再赘述。
六、施工单位、使用单位
施工单位是从事项目具体建设活动的建筑企业或其他企业。使用单位是项目竣工验收后，具体使用或运营管理项目的单位，可能是项目单位也可能是政府指定的或者通过政府采购、特许经营等方式确定的其他单位。
七、各主体之间的关系
结合项目建设与投资路径，综合各主体的职责，政府专项债券相关主体之间的关系如下图所示：

八、政府专项债券资金使用
通过对各主体在政府专项债券发行及项目建设中职责的梳理，债券资金使用路径也就明朗了，即债券发行完成后，债券资金将进入财政部门账户，然后由财政部门下拨至主管部门及申请项目单位，最终由项目单位投入项目建设。
在使用范围上，目前从法律和政策要求来看，对专项债券资金的使用要求是必须专款专用，要与项目严格一一对应，要严格按照披露的项目信息执行，只能用于公益性资本支出，不得擅自调整用途。应严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
综合前述，简单来讲，政府专项债券资金无论最终由哪个主体使用，都只能直接投资于项目建设，不得作出任何再投资安排，也不得作为杠杆进行再融资。
主要参考法律规范
1.《中华人民共和国预算法》（2018年修正）
2.《政府投资条例》（国务院令第712号）
3.《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）
4.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
5.《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》
6. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》
7. 财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库(2015)83号）
8. 财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）
9. 财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库(2018)72号）