（一）基本数据分析
经检索，2017年1月1日至2019年11月19日期间，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷案件有10件，基本情况如下：
1.裁判时间及文书类型
如表17所示，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷的10件案例中，2017年有3件（文书类型：判决2件，裁定1件），2018年有6件（文书类型：判决4件，裁定2件），2019年有1件（文书类型为裁定）。
2.审判程序
最高人民法院审理的10件案例中，二审案件3件，再审案件7件。最高人民法院审结的涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷案件标的额较大、案件复杂、各方争议较大、通常审限时间长、以再审为主。
3.违约金承担主体
如表18所示，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷的10件案例中，诉请受让人承担违约金的案件有5件，占比50%；诉请出让人承担违约金的案例有3件，占比30%；出让人和受让人互相要求对方承担违约金的案件有2件，占比20%。出让人和受让人互相要求对方承担违约金的2件案件中：最终判决均由受让人承担违约责任。
4.裁判结果
（1）从改判率来看。3件二审程序案件中，有2件对一审判决进行了改判，有1件为驳回上诉，维持原判。7件再审程序案件中，有5件驳回再审申请，有2件在再审过程中进行了改判。改判率为40%
（2）从对违约金的调整结果来看。10件案例中有3件直接对违约金计算标准进行了调整；有2件虽未调整违约金计算标准，但对违约金计算期间进行了调整（计算至案件受理之日）；有5件未对违约金进行调整，但其中有一则案例未调整的理由为双方当事人已经通过补充协议的方式变更了原合同约定的违约金计算方式，降低了按日千分之一计算违约金的标准，如将这一则案例计算到变相调整范围内，则最高院对违约金的调整率为50%（含变相调整）。
（二）法院裁判观点
1.关于《国有建设用地使用权出让合同》的性质问题
（1）最高人民法院的10件案例均以民事审判程序进行了审理，同时部分法院在阐述裁判理由时，明确了《国有建设用地使用权出让合同》系民事性质的合同。
如最高人民法院在广元市民兴建设有限公司、广元市国土资源局利州区分局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书中【案号：（2018）最高法民申1272号】认为：国土局虽为行政机关，但建设用地使用权出让合同系民事法律关系，不因国土局为行政机关和格式合同的提供方，即否定国土局有权请求人民法院适当减少违约金。二审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条的规定认定当事人约定的违约金过高酌定调整，在中国人民银行同期同类贷款基准利率标准的基础上上浮50%并无明显不当。
（2）部分案件法院认为《国有建设用地使用权出让合同》相较于普通民事合同具有特殊性，合同中的部分条款不属于当事人任意协商的条款。
如最高人民法院在昆明市国土资源局、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书中【案号：（2017）最高法民终561号】认为：土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，政府国土资源行政主管部门提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院《国有土地收支通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。据此，最高院认为一审法院由约定按每日迟延交付款项的1‰调整为按同期银行贷款利率计算不当予以纠正，同时依据公平原则就违约金计算期间进行了调整（计算至一审法院受理起诉之日）
（3）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司释》的施行将对建设用地使用权出让合同纠纷案件产生的影响。
建设用地使用权出让合同系民事合同还是行政合同，在理论和司法实践中一直存在争议。在我们统计的251件有效案例中，绝大部分法院均认为建设用地使用权出让合同系民事合同，且建设用地使用权出让合同纠纷案由归类为民事纠纷。但是仍有部分法院以建设用地使用权出让合同纠纷不属于民事调整范围驳回相关起诉或诉讼请求。但《行政协议司释》出台并实施后，或将对建设用地使用权出让合同纠纷产生实质影响。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”的规定，行政协议属于人民法院受理的行政案件。《行政协议司释》(2019年11月27日公布, 2020年01月01日实施)第二条第三款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议……”而建设用地使用权出让合同是最为典型的国有自然资源出让协议。故此，在《行政协议司释》实施后，建设用地使用权出让合同系行政协议属于行政诉讼审判范围适用行政诉讼法，或将成为统一的司法实践标准。
需特别关注的是，根据《行政协议司释》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”法院将以合同订立时间为分界标准，对前后法律规定的适用进行衔接。
2. 《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称《100号文》）的适用问题
《100号文》明确规定，国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。但因《100号文》仅为规范性文件，不是法院必须适用的法律法规，在司法实践中对是否能依据《100号文》等行政规定调整违约金亦不统一。
最高人民法院在霍邱县人民政府国土资源局、安徽文峰置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书中【案号：（2017）最高法民终308号】认为：《100号文》系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。《国有土地使用权出让合同》出让方为土地行政管理机关，受让方为土地使用者，在合同中虽然有政府行使行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则。人民法院可以依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，根据土地使用权受让人的请求，对过分高于实际损失的约定违约金进行调整。
但最高人民法院在西安市国土资源局、西安晟森房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷再审民事判决书中【案号：（2018）最高法民再422号】认为：国有建设用地使用权出让事关土地资源的充分保护和合理利用，其方式、程序、权利、义务由《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规明确规定，受到严格限制，并通常由国家根据具体情况予以严格的政策调控。这些规定和政策通过国有建设用地使用权出让合同最终转化成当事人的民事权利和民事义务。因此，合同中的诸多重要条款必须符合法律和政策规定，除经特殊程序合同主体一般无权作出变更和另行协商。《100号文》规定违约金按日加收违约金额1‰，目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。因此对该违约金条款的约定，除非有充足理由和其他因素，不应予以调整。
如前所述，在《行政协议司释》实施后，对2015年5月1日后订立的土地使用权出让协议或因适用行政诉讼法而更严格的遵守《100号文》等相关行政规范性文件的规定。
经检索，2017年1月1日至2019年11月19日期间，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷案件有10件，基本情况如下：
1.裁判时间及文书类型
如表17所示，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷的10件案例中，2017年有3件（文书类型：判决2件，裁定1件），2018年有6件（文书类型：判决4件，裁定2件），2019年有1件（文书类型为裁定）。
2.审判程序
最高人民法院审理的10件案例中，二审案件3件，再审案件7件。最高人民法院审结的涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷案件标的额较大、案件复杂、各方争议较大、通常审限时间长、以再审为主。
3.违约金承担主体
如表18所示，最高人民法院涉及违约金调整的建设用地使用权出让合同纠纷的10件案例中，诉请受让人承担违约金的案件有5件，占比50%；诉请出让人承担违约金的案例有3件，占比30%；出让人和受让人互相要求对方承担违约金的案件有2件，占比20%。出让人和受让人互相要求对方承担违约金的2件案件中：最终判决均由受让人承担违约责任。
4.裁判结果
（1）从改判率来看。3件二审程序案件中，有2件对一审判决进行了改判，有1件为驳回上诉，维持原判。7件再审程序案件中，有5件驳回再审申请，有2件在再审过程中进行了改判。改判率为40%
（2）从对违约金的调整结果来看。10件案例中有3件直接对违约金计算标准进行了调整；有2件虽未调整违约金计算标准，但对违约金计算期间进行了调整（计算至案件受理之日）；有5件未对违约金进行调整，但其中有一则案例未调整的理由为双方当事人已经通过补充协议的方式变更了原合同约定的违约金计算方式，降低了按日千分之一计算违约金的标准，如将这一则案例计算到变相调整范围内，则最高院对违约金的调整率为50%（含变相调整）。
（二）法院裁判观点
1.关于《国有建设用地使用权出让合同》的性质问题
（1）最高人民法院的10件案例均以民事审判程序进行了审理，同时部分法院在阐述裁判理由时，明确了《国有建设用地使用权出让合同》系民事性质的合同。
如最高人民法院在广元市民兴建设有限公司、广元市国土资源局利州区分局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书中【案号：（2018）最高法民申1272号】认为：国土局虽为行政机关，但建设用地使用权出让合同系民事法律关系，不因国土局为行政机关和格式合同的提供方，即否定国土局有权请求人民法院适当减少违约金。二审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条的规定认定当事人约定的违约金过高酌定调整，在中国人民银行同期同类贷款基准利率标准的基础上上浮50%并无明显不当。
（2）部分案件法院认为《国有建设用地使用权出让合同》相较于普通民事合同具有特殊性，合同中的部分条款不属于当事人任意协商的条款。
如最高人民法院在昆明市国土资源局、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书中【案号：（2017）最高法民终561号】认为：土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，政府国土资源行政主管部门提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院《国有土地收支通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。据此，最高院认为一审法院由约定按每日迟延交付款项的1‰调整为按同期银行贷款利率计算不当予以纠正，同时依据公平原则就违约金计算期间进行了调整（计算至一审法院受理起诉之日）
（3）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司释》的施行将对建设用地使用权出让合同纠纷案件产生的影响。
建设用地使用权出让合同系民事合同还是行政合同，在理论和司法实践中一直存在争议。在我们统计的251件有效案例中，绝大部分法院均认为建设用地使用权出让合同系民事合同，且建设用地使用权出让合同纠纷案由归类为民事纠纷。但是仍有部分法院以建设用地使用权出让合同纠纷不属于民事调整范围驳回相关起诉或诉讼请求。但《行政协议司释》出台并实施后，或将对建设用地使用权出让合同纠纷产生实质影响。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”的规定，行政协议属于人民法院受理的行政案件。《行政协议司释》(2019年11月27日公布, 2020年01月01日实施)第二条第三款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议……”而建设用地使用权出让合同是最为典型的国有自然资源出让协议。故此，在《行政协议司释》实施后，建设用地使用权出让合同系行政协议属于行政诉讼审判范围适用行政诉讼法，或将成为统一的司法实践标准。
需特别关注的是，根据《行政协议司释》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”法院将以合同订立时间为分界标准，对前后法律规定的适用进行衔接。
2. 《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称《100号文》）的适用问题
《100号文》明确规定，国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。但因《100号文》仅为规范性文件，不是法院必须适用的法律法规，在司法实践中对是否能依据《100号文》等行政规定调整违约金亦不统一。
最高人民法院在霍邱县人民政府国土资源局、安徽文峰置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书中【案号：（2017）最高法民终308号】认为：《100号文》系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。《国有土地使用权出让合同》出让方为土地行政管理机关，受让方为土地使用者，在合同中虽然有政府行使行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则。人民法院可以依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，根据土地使用权受让人的请求，对过分高于实际损失的约定违约金进行调整。
但最高人民法院在西安市国土资源局、西安晟森房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷再审民事判决书中【案号：（2018）最高法民再422号】认为：国有建设用地使用权出让事关土地资源的充分保护和合理利用，其方式、程序、权利、义务由《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规明确规定，受到严格限制，并通常由国家根据具体情况予以严格的政策调控。这些规定和政策通过国有建设用地使用权出让合同最终转化成当事人的民事权利和民事义务。因此，合同中的诸多重要条款必须符合法律和政策规定，除经特殊程序合同主体一般无权作出变更和另行协商。《100号文》规定违约金按日加收违约金额1‰，目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。因此对该违约金条款的约定，除非有充足理由和其他因素，不应予以调整。
如前所述，在《行政协议司释》实施后，对2015年5月1日后订立的土地使用权出让协议或因适用行政诉讼法而更严格的遵守《100号文》等相关行政规范性文件的规定。