背景案例：
原告姜某原系在A市B巷棚户区居民，其享有棚户内C院土地使用权，2014年某月某日，A市人民政府作出征收决定，决定征收A市B巷棚户区涉及的国有土地上房屋，姜某居住的C院在征收范围内。2021年某月某日，某市自然资源和规划局作出《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下称“出让拍卖公告”），因原告姜某未签订征收补偿协议且C院房屋被强制拆除，故原告以该土地上房屋征收补偿未完成，其仍持有土地使用权证，所拍卖的土地仍存在权属争议为由认定要求确认前述拍卖公告违法。
焦点问题：
1. 国有土地上房屋被征收后，被征收人是否与自然资源行政部门作出的出让拍卖公告行为有利害关系？是否为本案的适格原告？
2. 自然资源和规划部门作出的出让拍卖公告是否合法？
法院观点：
01
《最高人民法院关于土地管理部门出让固有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）规定：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”
《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定："不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。"
本案中，原、被告均认可C院所在土地的《国有土地使用权证》并未被注销，该《国有土地使用证》明确载明原告姜某享有土地使用权，原告有权提起诉讼，故原告是本案的适格原告。
02
根据《闲置土地处置办法》第二十一条的规定："市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置: （一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。"
该规定明确了可出让土地必须具备的条件，通常认为，此后法律要求国有土地使用权出让只能采用"净地"出让的方式，相关管理部门应当在颁发新的固有土地使用证之前收回先前的国有土地使用证并予以注销，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在权属障碍，更应当与用地单位共同积极采取措施，妥善及时完成拆迁安置补偿工作，保障被拆迁人合法权益。被告市自规局在没有依法办理国有土地收回手续、未对涉案土地上相关权利人予以安置补偿到位的情况下，直接将相关权利人享有使用权的土地进行挂牌出让，且未提交该行为得到涉案土地相关权利人事后追认的证据，因此，上述出让宗地中的涉案土地不符合"净地"出让的条件，被告A市自规局作出涉案拍卖公告，将涉案土地一并拍卖，缺乏事实依据。但在涉案出让宗地绝大部分已经通过签订征收补偿协议给予安置补偿，涉案项目属于超期回迁安置项目、急需办理相关建审手续，且A市某区人民政府及城棚改事务中心说明提出异议的被拆迁人已全部签订征收补偿安置协议，并承诺由其处理补偿等问题的情况下，涉案拍卖公告不符合“重大且明显违法”的情形。
经审查，被告A市自规局作出涉案拍卖公告的行为不属于无效情形，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，本院向原告进行释明，原告拒绝变更诉讼请求，故应当判决驳回其诉讼请求。
律师评析：
一
针对第一个焦点问题，笔者并不认同法院的裁判观点，笔者认为原告姜某并非本案的适格原告。
《中华人民共和国民法典》第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”
由此可知，自2014年某月某日A市人民政府作出征收决定并公告之日起，姜某居住的C院房屋所有权及土地使用权均已被A市政府收回，征收范围的房屋及土地上的任何物权都不再属于任何自然人，其享有的土地使用权也因人民政府征收决定这一特殊原因而消灭，那么原告姜某持有的土地使用权证并未被注销是否意味着原告姜某仍享有土地使用权？笔者认为答案是否定的，原告姜某所享有的土地使用权在上述征收决定生效之日起已产生物权消灭的效力，是否进行登记在此时并不是物权效力的法定要件，上述法院仅依据《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款而忽视第二百二十九条之规定认定原告系适格原告有失偏颇。
另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定之规定，行政诉讼中的适格原告应当是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。而在涉及不动产的行政诉讼案件审理过程中，不乏存在以原告与不动产（房屋、土地）是否存在利害关系来判断原告是否系适格原告的裁判思路。本案中原告姜某享有的土地使用权因人民政府生效征收决定而消灭，征收后原告姜某与A市自规局作出土地出让公告的行政行为之间已没有任何利害关系，故上述法院以原告持有的《国有土地使用权证》并未被注销来认定原告为适格原告，也与上述法律规定相悖。
二
针对第二个焦点问题，法院裁判观点有三个关键词：净地、注销、补偿到位。
根据《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，国有土地使用权出让之前，成为“净地”的第一个要求即为“土地权利清晰”，在第一个焦点问题中已知，原告姜某享有的土地使用权在A市人民政府作出征收决定并公告之日起即消灭，不经登记即可产生物权变动的效力。在土地收回后相关部门将土地使用权挂牌出让，土地受让方签订土地出让合同并办理国有建设用地使用权首次登记，如原告姜某持有的国有土地使用权证并未被注销，从物权登记的角度来说，针对同一宗土地，既存在土地使用权受让方取得国有建设用地使用权的登记事实，又存在原告姜某的土地使用权登记，确实存在土地使用权不清晰的情形。
那么疑问产生了，在原告姜某居住的C院房屋所有权及土地使用权被征收后，其原有的土地与房屋权属证书应在何时注销登记？如何注销登记？
《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：……（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；”由此可知，人民政府应在作出征收决定后，要求不动产登记机构办理注销，不动产登记机构系依人民政府嘱托直接办理登记。
《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；”然而无论是依嘱托亦或是依申请办理注销登记，上述规定中均未详细规定办理注销登记的时间节点及所需的材料。
纵贯全国各地在国有土地上房屋征收与补偿条领域的法律规定，对于征收过程中的权属证书注销相关规定详见下表：
从上述规定中可以看出，全国各地在征收过程中办理权属证书注销登记的时间、办理方式、所需材料方面均有不同规定，笔者认为鉴于《中华人民共和国民法典》第二百二十九条之规定，在征收决定生效后被征收人所享有物权已消灭，作出征收决定的人民政府/征收部门/征收实施单位即可要求不动产登记机构直接办理征收范围内的房屋、土地权属注销登记。
关于注销不动产权属证书的时间节点，笔者认为作出征收决定的人民政府/征收部门/征收实施单位应在征收决定生效后，土地收储完成之前或完成同时注销权属证书。但也有不少观点认为，在被征收人尚未补偿到位的情况下，不应办理注销登记，该观点与《民法典》第二百二十九条中因特殊原因导致物权消灭的规定相悖。
如果不在上述时间节点内注销原不动产权证书，所涉及的行政主管部门也面临不同风险：
于征收部门而言，法律风险有两点：
1、在施行购房限购政策的城市，原房屋所有权人因原产权证未注销导致不符合限购政策，无法享受税收优惠政策等，增加征收实施单位或征收部门工作负担；
2、征收决定生效后已产生原有物权消灭效力，但原所有权人/使用权人持有产权证书，对外仍存在物权公示效力，与实际征收产生的法律后果不一致。
于土地主管部门而言，因土地权利不清晰，存在权属争议，在国有土地使用权出让过程中违反法律规定，存在行政行为被撤销或确认违法的风险。
于不动产登记机构而言，法律风险有三点：
1、不动产登记簿与征收实际情况不符，公示作用被削弱；
2、原权利人持有不动产权证书办理抵押或者处分不动产时，不动产登记机构并不了解征收及房屋拆除情况，作出登记行为后存在被撤销的风险；
3、如已征收或者拆除房屋未办理注销登记，将导致司法部门查封后无法处分房屋的情况。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行至今已十二年之久，其中并未对人民政府或征收部门注销权属证书予以规定，上述行政法规亟待修订，将不动产物权登记思维贯穿于征收过程中，人民政府、征收部门也应当与不动产登记机构建立沟通、联动机制，针对征收中不同情况收取相应材料，及时办理因征收产生的注销登记，以保障合法征收。
原告姜某原系在A市B巷棚户区居民，其享有棚户内C院土地使用权，2014年某月某日，A市人民政府作出征收决定，决定征收A市B巷棚户区涉及的国有土地上房屋，姜某居住的C院在征收范围内。2021年某月某日，某市自然资源和规划局作出《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下称“出让拍卖公告”），因原告姜某未签订征收补偿协议且C院房屋被强制拆除，故原告以该土地上房屋征收补偿未完成，其仍持有土地使用权证，所拍卖的土地仍存在权属争议为由认定要求确认前述拍卖公告违法。
焦点问题：
1. 国有土地上房屋被征收后，被征收人是否与自然资源行政部门作出的出让拍卖公告行为有利害关系？是否为本案的适格原告？
2. 自然资源和规划部门作出的出让拍卖公告是否合法？
法院观点：
01
《最高人民法院关于土地管理部门出让固有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）规定：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”
《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定："不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。"
本案中，原、被告均认可C院所在土地的《国有土地使用权证》并未被注销，该《国有土地使用证》明确载明原告姜某享有土地使用权，原告有权提起诉讼，故原告是本案的适格原告。
02
根据《闲置土地处置办法》第二十一条的规定："市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置: （一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。"
该规定明确了可出让土地必须具备的条件，通常认为，此后法律要求国有土地使用权出让只能采用"净地"出让的方式，相关管理部门应当在颁发新的固有土地使用证之前收回先前的国有土地使用证并予以注销，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在权属障碍，更应当与用地单位共同积极采取措施，妥善及时完成拆迁安置补偿工作，保障被拆迁人合法权益。被告市自规局在没有依法办理国有土地收回手续、未对涉案土地上相关权利人予以安置补偿到位的情况下，直接将相关权利人享有使用权的土地进行挂牌出让，且未提交该行为得到涉案土地相关权利人事后追认的证据，因此，上述出让宗地中的涉案土地不符合"净地"出让的条件，被告A市自规局作出涉案拍卖公告，将涉案土地一并拍卖，缺乏事实依据。但在涉案出让宗地绝大部分已经通过签订征收补偿协议给予安置补偿，涉案项目属于超期回迁安置项目、急需办理相关建审手续，且A市某区人民政府及城棚改事务中心说明提出异议的被拆迁人已全部签订征收补偿安置协议，并承诺由其处理补偿等问题的情况下，涉案拍卖公告不符合“重大且明显违法”的情形。
经审查，被告A市自规局作出涉案拍卖公告的行为不属于无效情形，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，本院向原告进行释明，原告拒绝变更诉讼请求，故应当判决驳回其诉讼请求。
律师评析：
一
针对第一个焦点问题，笔者并不认同法院的裁判观点，笔者认为原告姜某并非本案的适格原告。
《中华人民共和国民法典》第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”
由此可知，自2014年某月某日A市人民政府作出征收决定并公告之日起，姜某居住的C院房屋所有权及土地使用权均已被A市政府收回，征收范围的房屋及土地上的任何物权都不再属于任何自然人，其享有的土地使用权也因人民政府征收决定这一特殊原因而消灭，那么原告姜某持有的土地使用权证并未被注销是否意味着原告姜某仍享有土地使用权？笔者认为答案是否定的，原告姜某所享有的土地使用权在上述征收决定生效之日起已产生物权消灭的效力，是否进行登记在此时并不是物权效力的法定要件，上述法院仅依据《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款而忽视第二百二十九条之规定认定原告系适格原告有失偏颇。
另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定之规定，行政诉讼中的适格原告应当是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。而在涉及不动产的行政诉讼案件审理过程中，不乏存在以原告与不动产（房屋、土地）是否存在利害关系来判断原告是否系适格原告的裁判思路。本案中原告姜某享有的土地使用权因人民政府生效征收决定而消灭，征收后原告姜某与A市自规局作出土地出让公告的行政行为之间已没有任何利害关系，故上述法院以原告持有的《国有土地使用权证》并未被注销来认定原告为适格原告，也与上述法律规定相悖。
二
针对第二个焦点问题，法院裁判观点有三个关键词：净地、注销、补偿到位。
根据《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，国有土地使用权出让之前，成为“净地”的第一个要求即为“土地权利清晰”，在第一个焦点问题中已知，原告姜某享有的土地使用权在A市人民政府作出征收决定并公告之日起即消灭，不经登记即可产生物权变动的效力。在土地收回后相关部门将土地使用权挂牌出让，土地受让方签订土地出让合同并办理国有建设用地使用权首次登记，如原告姜某持有的国有土地使用权证并未被注销，从物权登记的角度来说，针对同一宗土地，既存在土地使用权受让方取得国有建设用地使用权的登记事实，又存在原告姜某的土地使用权登记，确实存在土地使用权不清晰的情形。
那么疑问产生了，在原告姜某居住的C院房屋所有权及土地使用权被征收后，其原有的土地与房屋权属证书应在何时注销登记？如何注销登记？
《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：……（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；”由此可知，人民政府应在作出征收决定后，要求不动产登记机构办理注销，不动产登记机构系依人民政府嘱托直接办理登记。
《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；”然而无论是依嘱托亦或是依申请办理注销登记，上述规定中均未详细规定办理注销登记的时间节点及所需的材料。
纵贯全国各地在国有土地上房屋征收与补偿条领域的法律规定，对于征收过程中的权属证书注销相关规定详见下表：
从上述规定中可以看出，全国各地在征收过程中办理权属证书注销登记的时间、办理方式、所需材料方面均有不同规定，笔者认为鉴于《中华人民共和国民法典》第二百二十九条之规定，在征收决定生效后被征收人所享有物权已消灭，作出征收决定的人民政府/征收部门/征收实施单位即可要求不动产登记机构直接办理征收范围内的房屋、土地权属注销登记。
关于注销不动产权属证书的时间节点，笔者认为作出征收决定的人民政府/征收部门/征收实施单位应在征收决定生效后，土地收储完成之前或完成同时注销权属证书。但也有不少观点认为，在被征收人尚未补偿到位的情况下，不应办理注销登记，该观点与《民法典》第二百二十九条中因特殊原因导致物权消灭的规定相悖。
如果不在上述时间节点内注销原不动产权证书，所涉及的行政主管部门也面临不同风险：
于征收部门而言，法律风险有两点：
1、在施行购房限购政策的城市，原房屋所有权人因原产权证未注销导致不符合限购政策，无法享受税收优惠政策等，增加征收实施单位或征收部门工作负担；
2、征收决定生效后已产生原有物权消灭效力，但原所有权人/使用权人持有产权证书，对外仍存在物权公示效力，与实际征收产生的法律后果不一致。
于土地主管部门而言，因土地权利不清晰，存在权属争议，在国有土地使用权出让过程中违反法律规定，存在行政行为被撤销或确认违法的风险。
于不动产登记机构而言，法律风险有三点：
1、不动产登记簿与征收实际情况不符，公示作用被削弱；
2、原权利人持有不动产权证书办理抵押或者处分不动产时，不动产登记机构并不了解征收及房屋拆除情况，作出登记行为后存在被撤销的风险；
3、如已征收或者拆除房屋未办理注销登记，将导致司法部门查封后无法处分房屋的情况。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行至今已十二年之久，其中并未对人民政府或征收部门注销权属证书予以规定，上述行政法规亟待修订，将不动产物权登记思维贯穿于征收过程中，人民政府、征收部门也应当与不动产登记机构建立沟通、联动机制，针对征收中不同情况收取相应材料，及时办理因征收产生的注销登记，以保障合法征收。