引言
2026年4月20日，美国海关与边境保护局（CBP）正式启动CAPE退税系统，开始退还此前依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）违法征收的关税。本次退税涉及金额约1660亿美元，覆盖约33万家进口商、约5300万份报关条目，被广泛认为是美国海关法实施以来规模最大的单次退款行动。这一事件源于美国联邦最高法院于2026年2月20日就Trump v. V.O.S. Selections, Inc.等系列案件作出的6比3违宪宣告，认定特朗普政府以“国家紧急状态”为由援引IEEPA加征关税的行为构成越权。
本专题一基于道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队的专业视角，聚焦于本次退税事件的法理基础与制度机制。文章将从IEEPA的立法原意与行政扩权争议切入，梳理从州政府诉讼、企业诉讼到外国企业诉讼的多线司法挑战演进路径，深入剖析最高法院判决的文本主义解释、重大问题原则与三权分立等核心法理逻辑，并系统解读CAPE退税系统的运作架构、适格主体认定、申请流程与法定利息计算规则，最后呈现光伏组件行业受影响的全景图谱。通过上述分析，本专题旨在为中国光伏组件企业理解退税事件的法律本质、评估自身受益格局提供系统性认知框架。
一、退税背景：从“国家紧急状态”到联邦最高法院的违宪宣告
（一）IEEPA：被超额解读的“紧急权力”
IEEPA 系 1977 年由美国国会通过的授权性立法，编纂于《美国法典》第50 卷第1701 条以下（50 U.S.C. § 1701 et seq.），其原始立法目的在于赋予总统在面对海外政变、恐怖主义、敌对国家威胁等突发情况时，得以冻结境外资产、封锁资金往来、限制特定金融交易的紧急权力。该法案条文中并未出现“关税”（tariff）或“进口税”（duty）字样。
2025 年 4 月，特朗普政府依据 IEEPA 第203 条中“总统可在紧急状态下监管进口”的措辞（regulate importation），签署 14257 号行政令，宣布美国进入“国家紧急状态”，并以此为依据对全球逾百个贸易伙伴加征大幅“对等关税”（reciprocal tariffs）。其中，对中国商品的部分品类税率最高累计叠加至145%，对加拿大、墨西哥适用与芬太尼相关的特殊关税。这一行政扩权举措迅即引发宪法层面的根本性争议——美国宪法第一条第八款第一项明确将“规定和征收税款、关税、进口税与消费税”（lay and collect Taxes, Duties, Imposts and Excises）的权力专属授予国会。行政分支以模糊法律文本架空国会核心立法权，触动了美国宪政体制中三权分立原则的底线。
从美国对外贸易法律体系看，国会在不同时期通过不同立法授权总统行使有限的关税调整权。可形成对比的法律渊源包括《1962年贸易扩展法》第二百三十二条（国家安全例外）、《1974年贸易法》第一百二十二条（国际收支调整）、《1974年贸易法》第二百零一条（保障措施）、《1974年贸易法》第三百零一条（针对不公平贸易行为的报复关税）等。每一项授权都具有明确的程序要件、时限要求与适用范围限制。但 IEEPA 从未被视为关税立法。
表 1 美国总统行使关税调整权的主要法律渊源对比
（二）多线司法挑战的演进路径
自 2025 年 4 月起，针对 IEEPA 关税的司法挑战在多条战线同步展开。
第一线，州政府诉讼。纽约州总检察长莱蒂西亚•詹姆斯联合俄勒冈、加利福尼亚、明尼苏达、康涅狄格、亚利桑那、伊利诺伊、缅因、内华达、新墨西哥、罗德岛、佛蒙特等共 12 个州的总检察长，于 2025 年 4 月 14 日在美国国际贸易法院（U.S. Court of International Trade，以下简称"CIT"）提起 State of New York v. Trump 诉讼，主张 IEEPA 未授权总统征收普遍关税，案涉关税违反《行政程序法》及美国宪法。
第二线，企业诉讼。以教育玩具厂商 Learning Resources 为代表的多家美国进口企业相继提起 Learning Resources, Inc. v. Trump 诉讼。Learning Resources 首席执行官 Rick Woldenberg 公开表示，特朗普政府的“对等关税”对其公司造成超过 1200 万美元的非法税负。此外，葡萄酒进口商 V.O.S. Selections 提起诉讼后，其案件被最高法院选为旗舰案件合并审理。
第三线，外国企业诉讼。中国比亚迪等海外企业亦加入诉讼阵营。截至2025 年 12 月 15 日，CBP 数据显示联邦政府已依据 IEEPA 征收超过 2000 亿美元关税，全球数千家企业为此提起诉讼。
案件审理的时间脉络如下表所示：
表 2 IEEPA 关税诉讼与退税程序时间脉络
（三）最高法院判决的法理逻辑：重大问题原则与三权分立
2026 年 2 月 20 日的最高法院终审判决，被国际法律界普遍评价为美国行政与立法分权关系上具有里程碑意义的宪法判例。首席大法官约翰•罗伯茨撰写多数意见，其核心法理逻辑可归纳为四点：
第一、文本主义解释。罗伯茨大法官指出，IEEPA 通篇没有出现“关税”（tariff）或“关税征收”（impose duty）字样，而“规制”（regulate）一词在美国法律体系中并不当然包含“征税”（impose taxes）。立法历史显示，国会在 1977 年通过 IEEPA 时明确意图限制总统的紧急经济权力范围，而非赋予其无限制的征税权。该法案的立法报告（H.R. Rep. No. 95-459）明确指出，IEEPA"does not authorize the President to impose tariffs"。
第二、重大问题原则（Major Questions Doctrine）。援引 West Virginia v. EPA 案（597 U.S. 697, 2022）、Biden v. Nebraska 案（600 U.S. 477, 2023）所确立的法理，最高法院进一步发展该原则——对于具有“重大经济与政治意义”（vast economic and political significance）的事项，行政机关须以国会的“明确授权”（clear statement）为依据。涉及全球数千亿美元关税征收的政策显然属于“重大问题”，IEEPA 中的模糊措辞不构成此种明确授权。
第三、分权制衡原则。大法官尼尔•戈萨奇在协同意见中发出更深刻的宪法警告——行政机关具有天然的权力扩张倾向，若允许总统通过模糊法律文本攫取国会核心立法权，将动摇美国三权分立宪法根基。这一观点呼应了 Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 案（343 U.S. 579, 1952）中确立的总统权力“三阶段分析框架”：当总统权力依国会明示或默示授权行使时居于最高（first prong），当国会未表态时居于“不确定区域”（zone of twilight），当总统权力与国会明示意图冲突时则降至最低（third prong）。本案 IEEPA 关税显属第三阶段。
第四、Yoshida 案的区分适用。反对意见由阿利托大法官撰写，认为 IEEPA 第203 条中"regulate importation"的措辞应作宽泛解释，且 1971 年尼克松总统曾依据 IEEPA 前身《对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）征收 10% 进口附加税，并在 United States v. Yoshida International, Inc.（526 F.2d 560, 1975）中被联邦巡回法院承认其合法性。但多数意见认为 Yoshida 案的事实背景与本案显著不同——尼克松附加税仅 10%、为期 4 个月、明确针对国际收支危机；本案关税最高 145%、覆盖全球、无明确时限，且重大问题原则在 2022 年后已发生重大演进，不能简单类推。
（四）裁决的政治、制度与经济影响
最高法院判决甫一落地，特朗普政府即在数小时内宣布依据《1974年贸易法》第一百二十二条对全球贸易伙伴实施 15% 临时关税，作为对最高法院裁决的应急回应。该项关税具有为期 150 天的法定有效期，将于 2026 年 7 月初到期。同时，特朗普政府于 2026 年 4 月 13 日就 CIT 执行性判决向联邦巡回上诉法院提起上诉，并寻求暂缓执行令。
民主党迅速将本次裁决与特朗普执政以来的恣意行权联系起来，指责其加重民众负担，并计划推动国会就关税政策的法律基础举行专项听证。共和党内部则出现分裂：以参议员麦康奈尔为代表的“宪法派”公开赞赏裁决对行政权的约束；而特朗普的核心支持者则猛烈抨击判决，甚至公开攻击支持裁决的大法官。
耶鲁大学预算实验室（Yale Budget Lab）测算显示，IEEPA 关税通过价格传导对美国消费者造成的实际损失约为 2200 亿至5000 亿美元——这部分损失因“价格刚性”效应已分散在每一笔零售交易中，无法通过 CAPE 系统逆向追溯，构成本轮退税程序最具争议的“消费者无法分享退税”问题。从经济学角度看，关税的实际承担人（economic incidence）与法定缴税人（statutory incidence）的分离，是本次退税分配争议的根本原因。
二、CAPE 退税系统：机制、主体、程序与利息
（一）系统定位与运行架构
CAPE 并非独立运行的新平台，而是嵌入既有“自动化商业环境”（Automated Commercial Environment，以下简称"ACE"）门户中的功能模块，作为 ACE 报关体系下的退款申报子系统。其法律基础是 CIT 在 Atmus Filtration v. United States、Euro Nations Florida Inc. v. United States 等执行性判决中对 CBP 发出的退款命令。
从设计逻辑看，CAPE 系统旨在解决海量报关条目的批量处理需求——若依传统逐条人工审核流程，涉及 5300 万份报关条目预计需耗费超 400 万工时。故 CAPE 采取“按收款人与清算日期合并退款、单笔 ACH 电子支付”的自动化结算方式：将同一进口商在同一清算周期内的多笔关税统一核算并一次性发放，纸质支票自 2026 年 2 月起停止使用，所有退款均以电子转账（ACH）方式发放至专用退款账户。
（二）退税申请适格主体（IOR）的法律界定
依据《美国法典》第19 卷第1484 条（19 U.S.C. § 1484）及其实施细则《美国联邦法规》第19 卷第141.1 条（19 C.F.R. § 141.1），登记进口商（Importer of Record，以下简称"IOR"）是指对涉案进口条目承担法定报关与缴税义务的主体。根据 CBP 发布的 CAPE 程序指引，仅以下主体有权提交 CAPE 退税申请：
1. 登记进口商（IOR）：在美国海关备案、对涉案进口条目承担法定报关与缴税义务的主体；
2. 经 IOR 授权代为处理退税事宜的报关行（Customs Broker），需取得 IOR 出具的有效授权委托书；
3. CBP 第4811 号表格指定的通知方（Notify Party）：若原报关条目通过 CBP Form 4811 或 ACE 门户指定了通知方作为代收退款主体，则退款将支付至该指定方账户。
特别需要厘清的是：因关税成本通过价格机制传导而承担实际损失的下游消费者，无权直接申请退税。这一规则的法理基础在于 CBP 仅承认“法定缴税人”的退税请求权，而不承认“经济上承担税负者”的请求权——这是美国海关法长期以来的传统立场，与税法上的“经济实质优于法律形式”原则形成鲜明对比。
（三）退税范围与时间窗口
CAPE 分阶段实施，目前处于第一阶段。第一阶段覆盖约 63% 的 IEEPA 报关条目，具体范围包括：1. 尚未清算的报关条目（unliquidated entries）；2. 已最终清算但距清算日不超过 80 日的报关条目。已清算超过 80 日的条目，目前暂不纳入 CAPE 退款，须等待后续阶段开放或通过 CIT 单独提起诉讼。
80 日窗口期：硬性时限，不容忽视
对于已最终清算超过 80 日的 IEEPA 报关条目，目前唯一的救济路径是通过向 CIT 单独提起诉讼追索。鉴于 CIT 就 IEEPA 关税享有专属管辖权（28 U.S.C. § 1581(i)），该路径的诉讼成本与时间成本均显著高于 CAPE 程序。
建议中国光伏组件企业立即对自 2025 年 2 月至2026 年 2 月期间的全部对美报关数据进行盘点，按清算状态及距 80 日窗口期的剩余时间进行紧急分级，对临近窗口期的条目优先启动申报。
此外需特别注意：CBP 已通过专项指引明确禁止以“报关后摘要更正”（Post Summary Correction，PSC）程序申报 IEEPA 退款。任何通过 PSC 路径提交的 IEEPA 退款申请均将被系统直接拒绝。这与一般海关纠错程序形成显著区别。
（四）申请流程详解
申请人完整的 CAPE 申报流程可分为以下五步：
第一步，ACE 账户开通与权限确认。登录 ace.cbp.dhs.gov，确认拥有“进口商”（Importer）或“报关行”（Broker）子账户权限。如尚未注册，应立即申请。
第二步，ACH 退款账户绑定。在 ACE 账户中通过"ACH Refund Authorization"页签录入美国银行账户信息——必须为专用“退款账户”，不得与原缴税账户混用。否则退款将被系统拒绝并搁置。
第三步，条目清单整理。汇总 2025 年 4 月 5 日至2026 年 2 月 24 日间所有缴纳 IEEPA 关税的进口条目编号（Entry Numbers），确认每一条目载有的 IEEPA 第99 章税号代码（HTS Chapter 99 codes），核实清算状态。
第四步，CSV 模板上传。在 ACE 门户"CAPE"页签下载"CAPE Upload Template"，将条目编号填入 CSV 模板的指定列，每份申报最多 9999 条，可分批多次提交。
第五步，跟踪与异议处理。通过 REV-603（贸易退款报告）与 REV-613（ACH 拒退报告）跟踪审核与放款状态，对被拒条目及时分析原因并补正重新提交。系统受理至退款到账约 60—90 日，被列为审核中或暂缓状态的条目周期可能更长。
（五）退税款的法定利息计算
依据《美国法典》第19 卷第1505 条（c）款（19 U.S.C. § 1505(c)）的规定，退税利息从原始缴税日起算至清算或重新清算日。利率随《国内税收法典》第六千六百二十一条（26 U.S.C. § 6621）规定的法定多缴税款利率（overpayment interest rate）按季度调整。2026 年第一季度的法定利率为：非企业纳税人 7%、企业纳税人 6%。这一利率水平显著高于一般美元定期存款利率，对于自 2025 年 4 月起持续缴纳 IEEPA 关税的企业而言，约一年时间累积的利息构成不容忽视的额外收益。
以缴税 1 亿美元、平均持有期 8 个月、6% 年化利率计算，利息收入约 400 万美元；若缴税规模 10 亿美元，则利息收入约 4000 万美元。对于年对美出口规模在 10 亿美元以上的中国光伏组件龙头而言，仅利息一项即可显著改善企业现金流。
三、光伏组件行业受影响图谱：从龙头到中小厂商的结构性分化
（一）涉案企业概览
据 CBP 公开信息及 CIT 诉讼登记记录，参与本轮 IEEPA 关税退税诉讼或受退税程序影响的光伏行业企业可分为四类：
表 3 本次 CAPE 退税程序涉及的光伏行业主要企业类别
（二）头部企业在美布局深度分析
中国光伏组件企业在美国市场的实际受益程度，与其在美业务架构的深度高度相关。根据公开信息整理的核心头部企业在美布局情况如下：
表 4 中国光伏组件头部企业在美架构与退税路径分析
天合光能在媒体询问时审慎表态：“这一退税会涉及，但还需要经过诉讼，具体金额目前无法确定”，恰恰反映了退税申请主体与实际生产销售主体之间存在的法律间隙——即便企业本身在美有生产实体，但若涉案货物原本经由东南亚（柬埔寨、马来西亚、泰国、越南）等第三国转口至美国，相关报关条目的 IOR 可能登记为美方采购方而非中国企业的美国子公司。
（三）“二八分化”的结构性受益格局
综合上述分析，本次退税对中国光伏组件企业呈现明显的结构性分化效应：
第一类，“完整 IOR 架构型”企业。以晶科、阿特斯、天合为代表，在美设有完整业务实体并以自有美国子公司作为 IOR 的企业，将直接受益。退税款将直接进入美国子公司账户，可用于补充本地运营资金、研发投入或股东分红。
第二类，"DDP 承担型”企业。采用 DDP（Delivered Duty Paid，完税后交货）贸易条款、由中国出口商负责报关与缴税的企业，理论上可以 IOR 身份申请退税，但需提供完整的报关记录、ACH 账户绑定及关税缴纳凭证。
第三类，"FOB/CIF 依赖型”企业。仅以 FOB 或 CIF 条款发货、关税由美国客户作为 IOR 承担的中国出口商——这是大多数中小光伏组件出口企业的实际处境——无权直接申请退税。其能否“间接”分享退税收益，完全取决于与美方 IOR 之间的合同约定与商业谈判结果。
对于在美拥有完整 IOR 架构的中国光伏组件龙头企业而言，退税到账意味着实实在在的现金流回血。在当前国内光伏组件价格深度下行、产业链全面进入产能出清周期的行业背景下（中国光伏行业协会数据显示，2026 年全球实际新增装机量预计仅在 488—562GW 区间，而国内全产业链年名义产能已超 1100GW），叠加 2026 年 4 月 1 日起国家正式取消光伏产品出口退税政策（财税公告 2026 年第2 号）的内外双重压力，这笔意外退税款的及时回流，对支撑头部企业研发投入、缓解利润压力具有相当的财务意义。
结语
在本专题一中，道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队系统梳理了 1660 亿美元 IEEPA 关税退税事件的法理脉络与制度框架。从 IEEPA 的立法原意到特朗普政府的行政扩权，从多线司法挑战到最高法院的里程碑式判决，从 CAPE 系统的技术架构到光伏行业的结构性分化，退税事件的每一层面都折射出美国贸易政策制定与执行中的深层张力。
对于中国光伏组件企业而言，理解这一事件的法理本质与制度细节，是把握退税机遇、优化在美业务架构的认知前提。专题二，道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队将进一步从退税路径选择、合同实务、税务处理、外汇合规以及“退旧税、加新税”的政策矛盾等维度，为企业提供具有可操作性的法律实务指引，敬请关注。
参考文献
1. 50 U.S.C. § 1701 et seq., International Emergency Economic Powers Act.
2. Trump v. V.O.S. Selections, Inc., 603 U.S. ___ (2026).
3. West Virginia v. EPA, 597 U.S. 697 (2022).
4. Biden v. Nebraska, 600 U.S. 477 (2023).
5. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952).
6. United States v. Yoshida International, Inc., 526 F.2d 560 (Fed. Cir. 1975).
7. State of New York v. Trump, Slip Op. 25-66 (CIT 2025).
8. 19 U.S.C. § 1484; 19 C.F.R. § 141.1.
9. 19 U.S.C. § 1505(c); 26 U.S.C. § 6621.
10. CBP, Consolidated Administration and Processing of Entries (CAPE) Program Guidance, April 2026.
2026年4月20日，美国海关与边境保护局（CBP）正式启动CAPE退税系统，开始退还此前依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）违法征收的关税。本次退税涉及金额约1660亿美元，覆盖约33万家进口商、约5300万份报关条目，被广泛认为是美国海关法实施以来规模最大的单次退款行动。这一事件源于美国联邦最高法院于2026年2月20日就Trump v. V.O.S. Selections, Inc.等系列案件作出的6比3违宪宣告，认定特朗普政府以“国家紧急状态”为由援引IEEPA加征关税的行为构成越权。
本专题一基于道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队的专业视角，聚焦于本次退税事件的法理基础与制度机制。文章将从IEEPA的立法原意与行政扩权争议切入，梳理从州政府诉讼、企业诉讼到外国企业诉讼的多线司法挑战演进路径，深入剖析最高法院判决的文本主义解释、重大问题原则与三权分立等核心法理逻辑，并系统解读CAPE退税系统的运作架构、适格主体认定、申请流程与法定利息计算规则，最后呈现光伏组件行业受影响的全景图谱。通过上述分析，本专题旨在为中国光伏组件企业理解退税事件的法律本质、评估自身受益格局提供系统性认知框架。
一、退税背景：从“国家紧急状态”到联邦最高法院的违宪宣告
（一）IEEPA：被超额解读的“紧急权力”
IEEPA 系 1977 年由美国国会通过的授权性立法，编纂于《美国法典》第50 卷第1701 条以下（50 U.S.C. § 1701 et seq.），其原始立法目的在于赋予总统在面对海外政变、恐怖主义、敌对国家威胁等突发情况时，得以冻结境外资产、封锁资金往来、限制特定金融交易的紧急权力。该法案条文中并未出现“关税”（tariff）或“进口税”（duty）字样。
2025 年 4 月，特朗普政府依据 IEEPA 第203 条中“总统可在紧急状态下监管进口”的措辞（regulate importation），签署 14257 号行政令，宣布美国进入“国家紧急状态”，并以此为依据对全球逾百个贸易伙伴加征大幅“对等关税”（reciprocal tariffs）。其中，对中国商品的部分品类税率最高累计叠加至145%，对加拿大、墨西哥适用与芬太尼相关的特殊关税。这一行政扩权举措迅即引发宪法层面的根本性争议——美国宪法第一条第八款第一项明确将“规定和征收税款、关税、进口税与消费税”（lay and collect Taxes, Duties, Imposts and Excises）的权力专属授予国会。行政分支以模糊法律文本架空国会核心立法权，触动了美国宪政体制中三权分立原则的底线。
从美国对外贸易法律体系看，国会在不同时期通过不同立法授权总统行使有限的关税调整权。可形成对比的法律渊源包括《1962年贸易扩展法》第二百三十二条（国家安全例外）、《1974年贸易法》第一百二十二条（国际收支调整）、《1974年贸易法》第二百零一条（保障措施）、《1974年贸易法》第三百零一条（针对不公平贸易行为的报复关税）等。每一项授权都具有明确的程序要件、时限要求与适用范围限制。但 IEEPA 从未被视为关税立法。
表 1 美国总统行使关税调整权的主要法律渊源对比
（二）多线司法挑战的演进路径
自 2025 年 4 月起，针对 IEEPA 关税的司法挑战在多条战线同步展开。
第一线，州政府诉讼。纽约州总检察长莱蒂西亚•詹姆斯联合俄勒冈、加利福尼亚、明尼苏达、康涅狄格、亚利桑那、伊利诺伊、缅因、内华达、新墨西哥、罗德岛、佛蒙特等共 12 个州的总检察长，于 2025 年 4 月 14 日在美国国际贸易法院（U.S. Court of International Trade，以下简称"CIT"）提起 State of New York v. Trump 诉讼，主张 IEEPA 未授权总统征收普遍关税，案涉关税违反《行政程序法》及美国宪法。
第二线，企业诉讼。以教育玩具厂商 Learning Resources 为代表的多家美国进口企业相继提起 Learning Resources, Inc. v. Trump 诉讼。Learning Resources 首席执行官 Rick Woldenberg 公开表示，特朗普政府的“对等关税”对其公司造成超过 1200 万美元的非法税负。此外，葡萄酒进口商 V.O.S. Selections 提起诉讼后，其案件被最高法院选为旗舰案件合并审理。
第三线，外国企业诉讼。中国比亚迪等海外企业亦加入诉讼阵营。截至2025 年 12 月 15 日，CBP 数据显示联邦政府已依据 IEEPA 征收超过 2000 亿美元关税，全球数千家企业为此提起诉讼。
案件审理的时间脉络如下表所示：
表 2 IEEPA 关税诉讼与退税程序时间脉络
（三）最高法院判决的法理逻辑：重大问题原则与三权分立
2026 年 2 月 20 日的最高法院终审判决，被国际法律界普遍评价为美国行政与立法分权关系上具有里程碑意义的宪法判例。首席大法官约翰•罗伯茨撰写多数意见，其核心法理逻辑可归纳为四点：
第一、文本主义解释。罗伯茨大法官指出，IEEPA 通篇没有出现“关税”（tariff）或“关税征收”（impose duty）字样，而“规制”（regulate）一词在美国法律体系中并不当然包含“征税”（impose taxes）。立法历史显示，国会在 1977 年通过 IEEPA 时明确意图限制总统的紧急经济权力范围，而非赋予其无限制的征税权。该法案的立法报告（H.R. Rep. No. 95-459）明确指出，IEEPA"does not authorize the President to impose tariffs"。
第二、重大问题原则（Major Questions Doctrine）。援引 West Virginia v. EPA 案（597 U.S. 697, 2022）、Biden v. Nebraska 案（600 U.S. 477, 2023）所确立的法理，最高法院进一步发展该原则——对于具有“重大经济与政治意义”（vast economic and political significance）的事项，行政机关须以国会的“明确授权”（clear statement）为依据。涉及全球数千亿美元关税征收的政策显然属于“重大问题”，IEEPA 中的模糊措辞不构成此种明确授权。
第三、分权制衡原则。大法官尼尔•戈萨奇在协同意见中发出更深刻的宪法警告——行政机关具有天然的权力扩张倾向，若允许总统通过模糊法律文本攫取国会核心立法权，将动摇美国三权分立宪法根基。这一观点呼应了 Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 案（343 U.S. 579, 1952）中确立的总统权力“三阶段分析框架”：当总统权力依国会明示或默示授权行使时居于最高（first prong），当国会未表态时居于“不确定区域”（zone of twilight），当总统权力与国会明示意图冲突时则降至最低（third prong）。本案 IEEPA 关税显属第三阶段。
第四、Yoshida 案的区分适用。反对意见由阿利托大法官撰写，认为 IEEPA 第203 条中"regulate importation"的措辞应作宽泛解释，且 1971 年尼克松总统曾依据 IEEPA 前身《对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）征收 10% 进口附加税，并在 United States v. Yoshida International, Inc.（526 F.2d 560, 1975）中被联邦巡回法院承认其合法性。但多数意见认为 Yoshida 案的事实背景与本案显著不同——尼克松附加税仅 10%、为期 4 个月、明确针对国际收支危机；本案关税最高 145%、覆盖全球、无明确时限，且重大问题原则在 2022 年后已发生重大演进，不能简单类推。
（四）裁决的政治、制度与经济影响
最高法院判决甫一落地，特朗普政府即在数小时内宣布依据《1974年贸易法》第一百二十二条对全球贸易伙伴实施 15% 临时关税，作为对最高法院裁决的应急回应。该项关税具有为期 150 天的法定有效期，将于 2026 年 7 月初到期。同时，特朗普政府于 2026 年 4 月 13 日就 CIT 执行性判决向联邦巡回上诉法院提起上诉，并寻求暂缓执行令。
民主党迅速将本次裁决与特朗普执政以来的恣意行权联系起来，指责其加重民众负担，并计划推动国会就关税政策的法律基础举行专项听证。共和党内部则出现分裂：以参议员麦康奈尔为代表的“宪法派”公开赞赏裁决对行政权的约束；而特朗普的核心支持者则猛烈抨击判决，甚至公开攻击支持裁决的大法官。
耶鲁大学预算实验室（Yale Budget Lab）测算显示，IEEPA 关税通过价格传导对美国消费者造成的实际损失约为 2200 亿至5000 亿美元——这部分损失因“价格刚性”效应已分散在每一笔零售交易中，无法通过 CAPE 系统逆向追溯，构成本轮退税程序最具争议的“消费者无法分享退税”问题。从经济学角度看，关税的实际承担人（economic incidence）与法定缴税人（statutory incidence）的分离，是本次退税分配争议的根本原因。
二、CAPE 退税系统：机制、主体、程序与利息
（一）系统定位与运行架构
CAPE 并非独立运行的新平台，而是嵌入既有“自动化商业环境”（Automated Commercial Environment，以下简称"ACE"）门户中的功能模块，作为 ACE 报关体系下的退款申报子系统。其法律基础是 CIT 在 Atmus Filtration v. United States、Euro Nations Florida Inc. v. United States 等执行性判决中对 CBP 发出的退款命令。
从设计逻辑看，CAPE 系统旨在解决海量报关条目的批量处理需求——若依传统逐条人工审核流程，涉及 5300 万份报关条目预计需耗费超 400 万工时。故 CAPE 采取“按收款人与清算日期合并退款、单笔 ACH 电子支付”的自动化结算方式：将同一进口商在同一清算周期内的多笔关税统一核算并一次性发放，纸质支票自 2026 年 2 月起停止使用，所有退款均以电子转账（ACH）方式发放至专用退款账户。
（二）退税申请适格主体（IOR）的法律界定
依据《美国法典》第19 卷第1484 条（19 U.S.C. § 1484）及其实施细则《美国联邦法规》第19 卷第141.1 条（19 C.F.R. § 141.1），登记进口商（Importer of Record，以下简称"IOR"）是指对涉案进口条目承担法定报关与缴税义务的主体。根据 CBP 发布的 CAPE 程序指引，仅以下主体有权提交 CAPE 退税申请：
1. 登记进口商（IOR）：在美国海关备案、对涉案进口条目承担法定报关与缴税义务的主体；
2. 经 IOR 授权代为处理退税事宜的报关行（Customs Broker），需取得 IOR 出具的有效授权委托书；
3. CBP 第4811 号表格指定的通知方（Notify Party）：若原报关条目通过 CBP Form 4811 或 ACE 门户指定了通知方作为代收退款主体，则退款将支付至该指定方账户。
特别需要厘清的是：因关税成本通过价格机制传导而承担实际损失的下游消费者，无权直接申请退税。这一规则的法理基础在于 CBP 仅承认“法定缴税人”的退税请求权，而不承认“经济上承担税负者”的请求权——这是美国海关法长期以来的传统立场，与税法上的“经济实质优于法律形式”原则形成鲜明对比。
（三）退税范围与时间窗口
CAPE 分阶段实施，目前处于第一阶段。第一阶段覆盖约 63% 的 IEEPA 报关条目，具体范围包括：1. 尚未清算的报关条目（unliquidated entries）；2. 已最终清算但距清算日不超过 80 日的报关条目。已清算超过 80 日的条目，目前暂不纳入 CAPE 退款，须等待后续阶段开放或通过 CIT 单独提起诉讼。
80 日窗口期：硬性时限，不容忽视
对于已最终清算超过 80 日的 IEEPA 报关条目，目前唯一的救济路径是通过向 CIT 单独提起诉讼追索。鉴于 CIT 就 IEEPA 关税享有专属管辖权（28 U.S.C. § 1581(i)），该路径的诉讼成本与时间成本均显著高于 CAPE 程序。
建议中国光伏组件企业立即对自 2025 年 2 月至2026 年 2 月期间的全部对美报关数据进行盘点，按清算状态及距 80 日窗口期的剩余时间进行紧急分级，对临近窗口期的条目优先启动申报。
此外需特别注意：CBP 已通过专项指引明确禁止以“报关后摘要更正”（Post Summary Correction，PSC）程序申报 IEEPA 退款。任何通过 PSC 路径提交的 IEEPA 退款申请均将被系统直接拒绝。这与一般海关纠错程序形成显著区别。
（四）申请流程详解
申请人完整的 CAPE 申报流程可分为以下五步：
第一步，ACE 账户开通与权限确认。登录 ace.cbp.dhs.gov，确认拥有“进口商”（Importer）或“报关行”（Broker）子账户权限。如尚未注册，应立即申请。
第二步，ACH 退款账户绑定。在 ACE 账户中通过"ACH Refund Authorization"页签录入美国银行账户信息——必须为专用“退款账户”，不得与原缴税账户混用。否则退款将被系统拒绝并搁置。
第三步，条目清单整理。汇总 2025 年 4 月 5 日至2026 年 2 月 24 日间所有缴纳 IEEPA 关税的进口条目编号（Entry Numbers），确认每一条目载有的 IEEPA 第99 章税号代码（HTS Chapter 99 codes），核实清算状态。
第四步，CSV 模板上传。在 ACE 门户"CAPE"页签下载"CAPE Upload Template"，将条目编号填入 CSV 模板的指定列，每份申报最多 9999 条，可分批多次提交。
第五步，跟踪与异议处理。通过 REV-603（贸易退款报告）与 REV-613（ACH 拒退报告）跟踪审核与放款状态，对被拒条目及时分析原因并补正重新提交。系统受理至退款到账约 60—90 日，被列为审核中或暂缓状态的条目周期可能更长。
（五）退税款的法定利息计算
依据《美国法典》第19 卷第1505 条（c）款（19 U.S.C. § 1505(c)）的规定，退税利息从原始缴税日起算至清算或重新清算日。利率随《国内税收法典》第六千六百二十一条（26 U.S.C. § 6621）规定的法定多缴税款利率（overpayment interest rate）按季度调整。2026 年第一季度的法定利率为：非企业纳税人 7%、企业纳税人 6%。这一利率水平显著高于一般美元定期存款利率，对于自 2025 年 4 月起持续缴纳 IEEPA 关税的企业而言，约一年时间累积的利息构成不容忽视的额外收益。
以缴税 1 亿美元、平均持有期 8 个月、6% 年化利率计算，利息收入约 400 万美元；若缴税规模 10 亿美元，则利息收入约 4000 万美元。对于年对美出口规模在 10 亿美元以上的中国光伏组件龙头而言，仅利息一项即可显著改善企业现金流。
三、光伏组件行业受影响图谱：从龙头到中小厂商的结构性分化
（一）涉案企业概览
据 CBP 公开信息及 CIT 诉讼登记记录，参与本轮 IEEPA 关税退税诉讼或受退税程序影响的光伏行业企业可分为四类：
表 3 本次 CAPE 退税程序涉及的光伏行业主要企业类别
（二）头部企业在美布局深度分析
中国光伏组件企业在美国市场的实际受益程度，与其在美业务架构的深度高度相关。根据公开信息整理的核心头部企业在美布局情况如下：
表 4 中国光伏组件头部企业在美架构与退税路径分析
天合光能在媒体询问时审慎表态：“这一退税会涉及，但还需要经过诉讼，具体金额目前无法确定”，恰恰反映了退税申请主体与实际生产销售主体之间存在的法律间隙——即便企业本身在美有生产实体，但若涉案货物原本经由东南亚（柬埔寨、马来西亚、泰国、越南）等第三国转口至美国，相关报关条目的 IOR 可能登记为美方采购方而非中国企业的美国子公司。
（三）“二八分化”的结构性受益格局
综合上述分析，本次退税对中国光伏组件企业呈现明显的结构性分化效应：
第一类，“完整 IOR 架构型”企业。以晶科、阿特斯、天合为代表，在美设有完整业务实体并以自有美国子公司作为 IOR 的企业，将直接受益。退税款将直接进入美国子公司账户，可用于补充本地运营资金、研发投入或股东分红。
第二类，"DDP 承担型”企业。采用 DDP（Delivered Duty Paid，完税后交货）贸易条款、由中国出口商负责报关与缴税的企业，理论上可以 IOR 身份申请退税，但需提供完整的报关记录、ACH 账户绑定及关税缴纳凭证。
第三类，"FOB/CIF 依赖型”企业。仅以 FOB 或 CIF 条款发货、关税由美国客户作为 IOR 承担的中国出口商——这是大多数中小光伏组件出口企业的实际处境——无权直接申请退税。其能否“间接”分享退税收益，完全取决于与美方 IOR 之间的合同约定与商业谈判结果。
对于在美拥有完整 IOR 架构的中国光伏组件龙头企业而言，退税到账意味着实实在在的现金流回血。在当前国内光伏组件价格深度下行、产业链全面进入产能出清周期的行业背景下（中国光伏行业协会数据显示，2026 年全球实际新增装机量预计仅在 488—562GW 区间，而国内全产业链年名义产能已超 1100GW），叠加 2026 年 4 月 1 日起国家正式取消光伏产品出口退税政策（财税公告 2026 年第2 号）的内外双重压力，这笔意外退税款的及时回流，对支撑头部企业研发投入、缓解利润压力具有相当的财务意义。
结语
在本专题一中，道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队系统梳理了 1660 亿美元 IEEPA 关税退税事件的法理脉络与制度框架。从 IEEPA 的立法原意到特朗普政府的行政扩权，从多线司法挑战到最高法院的里程碑式判决，从 CAPE 系统的技术架构到光伏行业的结构性分化，退税事件的每一层面都折射出美国贸易政策制定与执行中的深层张力。
对于中国光伏组件企业而言，理解这一事件的法理本质与制度细节，是把握退税机遇、优化在美业务架构的认知前提。专题二，道可特国际贸易与跨境租赁法律服务团队将进一步从退税路径选择、合同实务、税务处理、外汇合规以及“退旧税、加新税”的政策矛盾等维度，为企业提供具有可操作性的法律实务指引，敬请关注。
参考文献
1. 50 U.S.C. § 1701 et seq., International Emergency Economic Powers Act.
2. Trump v. V.O.S. Selections, Inc., 603 U.S. ___ (2026).
3. West Virginia v. EPA, 597 U.S. 697 (2022).
4. Biden v. Nebraska, 600 U.S. 477 (2023).
5. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952).
6. United States v. Yoshida International, Inc., 526 F.2d 560 (Fed. Cir. 1975).
7. State of New York v. Trump, Slip Op. 25-66 (CIT 2025).
8. 19 U.S.C. § 1484; 19 C.F.R. § 141.1.
9. 19 U.S.C. § 1505(c); 26 U.S.C. § 6621.
10. CBP, Consolidated Administration and Processing of Entries (CAPE) Program Guidance, April 2026.