从保代受贿案看国有出资企业的“国家工作人员”认定

引言
2025年12月，中信建投证券原资深保荐代表人杜鹏飞被黑龙江齐齐哈尔市龙沙区人民法院认定，在振华新材IPO项目中通过代持方式突击入股并获利410万余元，构成受贿罪，获刑十年二个月。一审判决结果当时在金融与法律界引发了强烈震动。此案之所以备受关注，关键在于这一位国资券商的投行骨干被判决认定为《刑法》意义上的“国家工作人员”。虽然2026年5月1日起施行的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（以下简称“《解释二》”）已明确非国家工作人员职务犯罪全面参照国家工作人员标准量刑，但国家工作人员犯罪与非国家工作人员犯罪在罪名定性、法益侵害、管辖机关等方面仍存在实质性区别，尤其是“国家工作人员”身份的认定仍然有探讨的价值。
本文我们拟以杜鹏飞案为切入点，尝试梳理和分析“国家工作人员”认定泛化趋势的发展轨迹及核心成因，并在此基础上，重点剖析国有出资企业中“国家工作人员”认定的常见问题，进而对国家出资企业任职人员提出针对性建议，以供相关人员重新审视自身的法律身份与职业风险边界，最大限度规避相关刑事法律风险。
1 “国家工作人员”认定呈现明显泛化趋势具体成因
（一）“国家工作人员”认定呈现明显泛化趋势
1997年《中华人民共和国刑法》修订后，在第九十三条[1]中明确国家工作人员包括国家机关中从事公务的人员、国有单位中从事公务的人员、受委派从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员，确立了以“从事公务”为核心的认定标准。
2010年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（以下简称“《意见》”）第六条[2]将国有控股、参股公司纳入国家出资企业范畴，明确经国家机关、国有公司等委派或批准，在国有控股、参股公司中从事公务的人员认定为国家工作人员，一定程度上扩大了国家工作人员的认定范围。有学者指出，自《意见》实施后，司法实践中将国家出资企业员工相关犯罪行为认定为受贿罪，而非非国家工作人员受贿罪的比例呈现出明显的增长趋势，进而产生了对行为人施加更严厉刑罚的现实结果。[3]
2018年颁布实施的《中华人民共和国监察法》第十五条[4]，及2021年颁布实施的《中华人民共和国监察法实施条例》第四十三条[5]对“国有企业管理人员”的认定口径与《意见》口径趋同，实质形成了“刑事+监察”的双重认定体系，进一步扩大了国家工作人员的认定范围。
（二）认定范围泛化的成因剖析
我们认为当前实践中呈现的对国有出资企业“国家工作人员”身份认定标准的泛化是多重现实需求共同驱动的结果。
首先，强化国有资产全链条监管是最为核心的原因。实践中，司法机关对“经负有国资监管职责的组织批准”这一要件的理解，已从单纯审查“党组织”形式，扩张为企业核心决策意志的实质性认定，从而通过扩大“国家工作人员”范围，将无传统公务员身份、但实际行使公权力、支配公共资源的工作人员纳入规制范围，在刑事层面为国有资产监管构筑更严密的防线。
其次，金融国资体量巨大、流动性极强，关键岗位腐败可能通过交易链条迅速放大为系统性风险；加之金融腐败高度隐蔽，常以股权代持、结构化产品等“市场化”形式伪装，这促使纪检监察和司法实践倾向于在权力集中、资金密集领域精准贯彻反腐败政策，并通过对金融领域“国家工作人员”进行实质性审查，确保刑事法律能够有效回应金融领域实践中存在的监管挑战。
2 国有出资企业中“国家工作人员”认定的常见问题
根据《中华人民共和国企业国有资产法》的相关规定，国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。司法实践中，即便是国有参股比例极小的公司亦属于国家出资企业。
根据现行法律法规，国有出资企业中，国家工作人员的认定应当同时满足形式要件和实质要件认定标准。其中，形式要件具体包括两种情形：一是经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等；二是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定。而实质要件，则主要体现在“代表性”“公务性”两个条件中。由于相关认定标准梳理起来较为理论化、书面化，为更直观、清晰地理解认定规则，我们从以下四个常见实操问题为切入点，结合真实案例逐一拆解和剖析。
（一）委派或任命程序不完整是否影响“国家工作人员”的认定？
最高人民法院发布的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（法〔2003〕167号，以下简称“《纪要》”）明确，“委派”形式必须严格限定于规定列举的形式[6]，如采取委任、派遣、任命、指派之外的形式，应与法定的“委派”形式具有同等效力，即“委派”应具备能够体现国有公司意志的相关程序。那么，如果委派或任命程序不完整是否会直接影响“国家工作人员”的认定呢？针对该问题，相关司法文件及案例给出了答案：
首先，《意见》第六条明确规定：“具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定”；同时，《最高人民检察院法律政策研究室关于国家机关、国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务但尚未依照规定程序获取该单位职务的人员是否适用刑法第九十三条第二款问题的答复》（高检研发〔2004〕第17号）[7]亦明确，如果行为人存在被委派的事实，即便尚未依照规定程序获取该单位职务，亦可以“以国家工作人员论”。
在顾荣忠挪用公款、贪污案（刑事审判参考第446号案例）中，法院明确论述了“委派”在形式上可以不拘一格，如任命、指派、提名、推荐、认可、同意、批准等均可，无论是书面委任文件还是口头提名，只要是有证据证明属上述委派形式之一即可。
因此，我们理解，司法实践中倾向于对受委派人员是否属于国家工作人员的认定适用实质性审查标准，即便委派、任命的程序不完整，或者仅为国有出资企业内部组织提名、推荐、任命或批准，均不影响相关人员属于“国家工作人员”的认定，而相关认定标准与我国现阶段有关国家工作人员身份来源变动多样性的实际情况亦是相符的。
（二）执委会、党委会的决定实践中如何认定？
实践中，“负有管理、监督国有资产职责的组织”主要是指上级或者本级国家出资企业内部的党委或党政联席会。但部分案例显示，法院可能会对“负有管理、监督国有资产职责的组织”这一概念进行扩张性解释，即根据企业内部治理结构的实际情况，重点审查相关决策主体是否被公司章程或内部授权实际履行重要人事管理的职责，进而审查相关决策是否最终体现了国有出资方的控制和管理意志。在相关案件中，法院存在将执委会、党委会的决定予以整体看待，进而认定相关人员系“国家工作人员”的可能。
如(2016)京02刑终788号判决书认定：“被告人杨×1系劳务派遣至首汽租赁公司，首汽租赁公司党委会、执委会于2015年1月1日批复由杨×1代理沈阳分公司日常经营管理工作。杨×1在2015年1月14日虽被任命为沈阳分公司北四路店副店长，但首汽租赁公司出具说明，并未免去杨×1代理经理职务。杨×1能够调配首汽租赁沈阳分公司的待租车辆至其自己经营的营口兄弟公司，正是来源于其职务上管理公共财物的权力和方便条件。因此，杨×1系在国家出资企业中，经负有管理、监督国有资产职责的组织批准，代表其在该国有出资企业分支机构中从事经营管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。”
具体到杜鹏飞案件中，根据案件目前披露的相关案件信息，法院认为，杜鹏飞2018年晋升为总监（D）的决定由公司“执行委员会”作出，且会议决议抄送公司党委委员；2021年12月公司党委会决定聘任其为投行执行总经理（ED），进而将执委会的决定与党委会的决定相关联、整体看待，最终认定杜鹏飞的相关职务任命具备“经负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定”的形式要件。
（三）总经理办公会是否属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”？
关于总经理办公会是否属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”，实践中存在争议。
根据当前案例检索情况，法院对于“总经理办公会”是否属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”的认定尺度趋严，即多数情况下，不会轻易将公司总经理办公会研究决定任命的行为人视为“国家工作人员”。如王海洋非国家工作人员受贿、挪用资金案（刑事审判参考第1055号案例）中，法院认为：“被告人王海洋任职本公司西客站交通枢纽项目部商务经理是经本公司总经理办公会研究决定任命，并非经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定任命”。
(2014)清南法刑初字第54号判决书中亦有相似论述：“受贿人池某某并非为深圳市国有资产监督管理委员会或深高速公司内部的党委、党政联席会委派，而是经深高速公司总经理办公会议委派并经清连公司总经理办公会议聘任其为工程技术部副经理。综上所述，深高速公司总经理办公会议不是适格的委派主体，池某某为非国家工作人员”。
但是，亦有部分办案机关倾向于对“总经理办公会”是否属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”进行实质性理解，即当总经理办公会是公司制度规定的仅有的一种任命方式情形下，总经理办公会实际行使国有资产监督管理的职责，因此应当属于“负有管理、监督国有资产职责的组织”[8]。同时，我们理解，在类似情形下，还需进一步关注该机构的具体决策职权范围及实际参与决策的人员，如“总经理办公会”涉及到党委组织相关成员参加，同时包含人员任免等职权内容，亦存在被认定为“负有管理、监督国有资产职责的组织”的可能。
综上，根据现有案例分析，我们理解，法院的认定逻辑充分体现了对于“负有管理、监督国有资产职责的组织”的实质性审查思路。而基于部分办案机关的倾向性意见，即便是通过“总经理办公会”予以任命，亦需要结合相关会议的具体职权范围及成员组成进一步剖析是否存在被认定为“负有管理、监督国有资产职责的组织”的可能。就该等扩大解释，我们持警惕的态度。
（四）“从事公务”与“一般业务”如何区分？
根据《纪要》的相关规定[9]，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。因此，“公务”应当理解为是与国有资产保值增值责任、风险管理责任直接相关的管理性事务，而非一般的技术性、业务性活动，如劳务活动、技术服务工作等。
如(2016)渝0106刑初1376号判决书中认定：“本院认为,张某虽系国有公司委派到非国有公司的人员,但其并未代表国有公司从事公务,其收受贿赂所利用的职权系经营非国有公司相关工程业务的职权,而非公共事务或监督、管理国有财产的职务活动,故张某在此期间收受贿赂的行为应当认定为非国家工作人员受贿罪。”
此外，在认定“从事公务”的基础上，还需要进一步审查行为人所利用的职务便利性质。我们理解，受贿罪的本质是“权钱交易”，这里的“权”必须是对国有资产负有监督、管理职责的公务权力，而不不仅仅是负责某些与国有资产相关联的业务。如果行为人虽然具有国家工作人员身份，但在收受贿赂时实际利用的仅仅是业务职权，则不应认定为构成受贿罪，而应根据其实际利用的职权性质，严格作出刑法意义上的评价和认定。
3 国有出资企业员工如何构筑自身“防火墙”
面对实践中切实存在的“国家工作人员”泛化趋势，为有效构筑自身“防火墙”，国有出资企业员工必须完成一次根本性的认知转变，即从单纯追求业绩的“业务精英”，转变为对自身法律身份与职务风险有清醒认识的“法律主体”。
（一）跳出“岗位名称”，聚焦“权力本质”
国有出资企业员工应当摒弃过往的“职业经理人”表面化身份认知，从具体职务的权力来源与职权属性对自身职务进行实质性判断。
首先，为有效识别风险，建议可在入职或岗位变动时，主动核实任命决策主体与岗位职责，明确自身职权是否与国有资产保值增值直接相关，以此厘清法律身份边界，核实自身职务的权力来源。其次，在履职过程中应当区分“经营行为”与“公务行为”，尤其对于投资经理、信贷审批员、基金管理人等金融类企业员工，在工作中需特别注意具体项目的投资决策、融资审批、资产处置等涉及国有资本的行为，并在经手相关业务时，严格遵守国有资产监管规定。
（二）坚守行为底线，构筑风险防线
在明确身份风险的基础上，国有出资企业员工还应主动将法律法规明确的相关合规要求转化为日常工作的行动准则。
1.恪守行为边界，明确履职红线
在履职过程中，应按照现行法律法规及公司制度要求，将业务合规作为履职底线。做到不利用职务便利侵占、挪用公司资产，不收受与职权相关的财物或利益，不违规决策导致国有资产流失，坚决杜绝任何形式的利益输送行为。
2.善用专业支持，事前管控风险
为最大限度地实现事前风险管控，建议在开展创新业务或面临重大决策等模糊情境时，主动咨询内部合规部门或外聘专业律师，获取并采纳专业法律意见，筑牢事前风险防线。
3.严格程序留痕，固化履职证据
在业务开展过程中，如涉及国有资产处置、重大项目审批、关联交易等高危环节，应确保所有决策严格遵循“三重一大”等法定程序，并以会议纪要、书面批复、合规审核意见等形式固化流程，这些书面记录不仅是规范管理的体现，更是后续应对可能的刑事法律风险时证明自身履职程序正当性与行为廉洁性的核心证据。
4 结语
尽管《解释二》明确非国家工作人员职务犯罪全面参照国家工作人员标准量刑，但量刑标准的趋同并未消解身份认定的法律价值。杜鹏飞案的一审判决，向国有出资企业工作人员发出了一个清晰而强烈的信号：“国家工作人员”的认定标准正在从形式走向实质，从身份走向职权。不论二审结果如何，都将对相关人员的执业风险边界产生深远影响。作为专业法律服务机构，我们将持续关注这一领域的司法动态与裁判逻辑，致力于为客户提供精准、前瞻的风险防控方案，全力维护每一位从业者的合法权益。
注释
[1]《中华人民共和国刑法》第九十三条 【国家工作人员的范围】本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。
国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。
[2]《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》六 、关于国家出资企业中国家工作人员的认定 经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。
经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。
国家出资企业中的国家工作人员，在国家出资企业中持有个人股份或者同时接受非国有股东委托的，不影响其国家工作人员身份的认定。
[3] 徐岱、李方超：“‘国家工作人员’认定范围的再解释”，《法学》2019年第5期。
[4]《中华人民共和国监察法（2024年修正）》第十五条 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（三）国有企业管理人员。
[5] 《中华人民共和国监察法实施条例（2025修订）》第四十三条 监察法第十五条第三项所称国有企业管理人员，是指国家出资企业中的下列人员：
（一）在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；
（二）经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；
（三）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。
[6]《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》关于贪污贿赂犯罪和渎职犯罪的主体
(二)国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员的认定
所谓委派，即委任、派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等。不论被委派的人身份如何，只要是接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事组织、领导、监督、管理等工作，都可以认定为国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。如国家机关、国有公司、企业、事业单位委派在国有控股或者参股的股份有限公司从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应当以国家工作人员论。国有公司、企业改制为股份有限公司后，原国有公司、企业的工作人员和股份有限公司新任命的人员中，除代表国有投资主体行使监督、管理职权的人外，不以国家工作人员论。
[7]《最高人民检察院法律政策研究室关于国家机关、国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务但尚未依照规定程序获取该单位职务的人员是否适用刑法第九十三条第二款问题的答复》
对于国家机关、国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务但尚未依照规定程序获取该单位职务的人员，涉嫌职务犯罪的，可以依照《刑法》第九十三条第二款关于“国家机关、国有公司、企业委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”，“以国家工作人员论”的规定追究刑事责任。
[8] 上海市崇明区纪委监委案件审理室：“国家出资企业中国家工作人员的认定探讨——由刑法上的委派、委托等概念展开”，《中国纪检监察报》2023年10月18日第006版。
[9]《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》
（四）关于“从事公务”的理解 从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。