农业保险不“保险”：农业保险骗保模式透视及保险公司风险防范要点

目 录
一、农业保险：政策主导明显的运作模式
二、农业保险常见骗保模式分析
（一）单方骗保
（二）两方骗保
（三）三方骗保
三、保险公司员工在农业保险骗保案件中的刑事责任分析
四、农业保险骗保成因分析
五、保险公司经营农业保险的风险防范要点
引 言
农业保险是我国保险业务中一种重要且特殊的险种。农业保险能够有效地将保险分散风险的功能引入农业经营中，增加农户经营农业活动的抗风险能力，为我国的农业发展提供保障。但对于保险公司而言，由于农业经营的分散性及农业保险技术的局限性，保险公司核赔的难度远大于一般商业保险，使得骗保现象较为普遍。为厘清相关问题，兰台金融团队地方金融监管和保险组拟在充分拆解农业保险运作模式的基础之上，结合相关司法判例，对农业保险常见的骗保模式以及保险公司员工在农业保险骗保案件中可能承担的刑事责任进行量化分析，并结合农业保险骗保的成因对保险公司经营农业保险提出风险防范的建议，以飨读者。
一、农业保险：政策主导明显的运作模式
保险本身是一种典型的商事法律行为，保险公司经营保险产品通常遵循市场化运作原则并以实现利润为目标，我国保险市场上所能见到的绝大部分保险产品也是在这一经营逻辑之上实现保险产品的开发、营销、承保和理赔等流程。一般的保险法律关系的参与主体涉及投保人、被保险人和保险人三方，同时，在投保人与保险人之间，往往由保险代理人或者是保险经纪人扮演促成交易的角色。
相较于上述一般的保险产品，农业保险则显得较为特殊：
第一，在运作原则上，农业保险遵循“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”[1]的原则，其“政策性”的属性较为突出。
第二，在参与主体上，基于其“政府引导”的运作原则和“政策性”的属性，政府一般会在农业保险的运作过程发挥较大的作用，特别是村委会[2]往往起着沟通农户与保险公司的重要作用并具体负责农业保险政策宣传、动员农户投保以及协助保险公司查勘和理赔的工作；因此在农业保险运作的过程中，政府既发挥了类似于一般商业保险中保险代理人和保险经纪人撮合交易的作用，同时又更深程度地介入了投保人与保险公司的交易之中。
第三，在保费来源上，因农业保险具有“支农惠农”的作用，因此农户（即投保人）实际缴纳的保费比例较低，具体缴纳比例各省各地存在差异，但一般不会超过20%，省市县三级政府一般会按比例分摊剩余的保费。
基于上述的分析可知，农业保险与一般商业保险的运作模式有显著区别，是一种非典型的、政策主导的商业保险。
二、农业保险常见骗保模式分析
如上所述，农业保险运作模式区别于一般商业保险非常重要的一点在于村委会在农户与保险公司之间发挥着重要的组织协调作用。由于农户对农业保险政策通常了解甚少，也不清楚应当如何完成投保和申请理赔等工作，加之农户数量较多，保险公司如果采用一般商业保险一对一缔约的方式进行承保，将会在承保的过程中遭遇较大的困难；而村委会对本村农户的情况往往较为了解，在农户中也具有更高的公信力，加之推广农业保险本身即是村委会的工作之一，因此在农业保险运作的过程中，村委会天然地成为了沟通农户与保险公司的桥梁，由此形成“农户-村委会-保险公司”[3]这样的三方结构。
基于农业保险缔约过程中所涉主体的特殊性，根据农业保险骗保中参与主体数量的不同，可分为单方骗保、两方骗保和三方骗保，具体分析如下：
（一）单方骗保
单方骗保，即在骗保过程中仅有一方主体参与骗保。因为骗保往往涉及到伪造投保人身份信息和虚构保险标的等工作，在没有村委会工作人员或者农户配合的情形下，保险公司员工完成骗保的难度较大，因此单方骗保一般是村委会工作人员[4]骗保或者农户骗保，而其中又以村委会工作人员骗保最为常见。
村委会工作人员骗保，一般会利用其掌握农户身份信息的职务便利以及农户对其工作的信任，采用冒用或者借用农户身份信息的方式完成投保[5]。冒用与借用的区别在于，在冒用的情形下，农户对于村委会工作人员使用其身份投保农业保险并不知情；而在借用的情形下，农户对于村委会工作人员使用其身份投保农业保险知情，但并不知晓村委会工作人员借用其身份信息是用于骗保，如果农户知晓则构成与村委会工作人员共同骗保，不属于本部分所讨论的内容。
村委会工作人员在冒用或者借用农户身份信息完成投保后，会同时虚构保险标的并向保险公司提交虚假的理赔申请材料，由于村委会工作人员往往同时担任协保员协助保险公司进行查勘和理赔，所以保险公司可能并没有真正履行其查勘和理赔职责，而是简单地依据村委会工作人员提交的材料完成了理赔工作。
农户单方骗保与村委会工作人员单方骗保的区别在于，如果其仅仅为自己投保农业保险，则其无需伪造投保人身份信息，但是虚构保险标的和提交虚假申请理赔材料的手法与村委会工作人员单方骗保类似[6]。
（二）两方骗保
有两方主体参与的骗保的，又可以分为村委会工作人员和农户共同骗保[7]、村委员工作人员和保险公司员工共同骗保[8]以及农户和保险公司员工共同骗保[9]三种情形。
村委会工作人员和农户共同骗保的，相较于村委会工作人员单方骗保或者农户单方骗保，具有实施上的便利性，因为村委会工作人员无需冒用或借用农户的身份信息进行投保，同时农户的虚假理赔也可以得到村委会工作人员的配合。村委会工作人员和农户共同骗保根据主导者的不同,又可分为村委会工作人员主导的骗保和农户主导的骗保，前者更为常见。在村委会工作人员主导的骗保中，农户可能直接参与理赔款的分配，也有可能默许村委会工作人员骗保并收取村委会工作人员的好处费。此种情形与村委会工作人员借用农户名义单方骗保的不同之处在于，农户是否实际知晓其村委会工作人员骗保的犯罪事实。在村委会工作人员和农户共同骗保的情形中，保险公司员工的责任与村委会工作人员单方骗保或者农户单方骗保具有类似性，即未能尽到承保、查勘和理赔职责，主观一般表现为过失。
村委会工作人员和保险公司员工共同骗保，或者是农户和保险公司员工共同骗保的，因为保险公司员工已经实际参与到骗保中，相较于保险公司员工未参与的村委会工作人员或农户单方骗保，在理赔方面的障碍会更小，但同时也意味着保险公司员工的主观已从“过失”转变为“故意”，同时在此种情形下，通常也伴随着保险公司员工与骗保的村委会工作人员或者农户共同非法占有理赔款或者是保险公司员工收受贿赂的情形。
（三）三方骗保
三方主体参与骗保的，即村委会工作人员、农户和保险公司员工三方共同骗保[10]。此种情形下，实施骗保将比单方骗保和两方骗保都更为容易，骗保的手法仍是采用虚构保险标的、制作虚假查勘材料和制作虚假理赔申请材料等方法骗取农业保险金。三方骗保最具有隐蔽性，同时也危害最大，非法所得将在村委会工作人员、农户以及保险公司员工之间进行分配，国家利用农业保险扶持农业的目的落空，主要由财政补贴形成的保险金被侵占。
三、保险公司员工在农业保险骗保案件中的刑事责任分析[11]
本文第二部分根据参与主体的不同将农业保险骗保做了多种类型的划分，在不同类型的农业保险骗保中，保险公司员工的责任可根据其是否实际参与骗保进行区分。如果保险公司员工实际参与到骗保中，即主观为明知和故意（并且有可能是“教唆”），则保险公司员工可能因其身份和行为的不同构成如下的罪名：
（1）若保险公司员工身份为国家工作人员，利用职务便利非法占有农业保险金的可能构成贪污罪[12]，利用职权便利挪用农业保险金的可能构成挪用公款罪[13]，接受贿赂的可能构成受贿罪[14]；
（2）若保险公司员工身份为国家机关工作人员，除可能构成贪污罪、挪用公款罪和受贿罪外，还可能构成滥用职权罪[15]；
（3）若保险公司员工不具备国家工作人员或国家机关工作人员身份，利用职务便利非法占有农业保险金的可能构成职务侵占罪[16]，利用职权便利挪用农业保险金的可能构成挪用资金罪[17]，接受贿赂的可能构成非国家工作人员受贿罪[18]；
（4）无论保险公司员工是否具备国家工作人员或国家机关工作人员身份，参与骗取农业保险金的，可能构成诈骗罪[19]或者保险诈骗罪[20]。
若保险公司员工并没有实际参与到骗保中，仅仅是因为并未履行查勘和理赔等职责导致被骗取保险金的，则其主观为过失，若其身份为国有保险公司员工，则可能构成国有公司员工失职罪[21]，若其身份为国家机关工作人员，则可能构成玩忽职守罪[22]。
四、农业保险骗保成因分析
农业保险骗保频发，既有农业保险本身非市场化运作的原因，也与保险标的查勘难度大相关，保险公司本身内控制度不健全亦是诱发农业保险骗保的因素之一。具体而言：
第一，村委会和保险公司可能需要完成“硬性”承保任务。为了鼓励农户投保农业保险，各级政府往往会对保费给予较大比例的补贴，农户需要负担的保费比例一般不会超过20%。但即使如此，因为农户对于农业保险政策的不了解以及农户本身收入水平较低等原因，在推广农业保险的过程中，农户不愿意投保的现象仍时有发生。此时为了完成上级政府设定的承保任务[23]，村委会工作人员和保险公司员工就有可能采用冒用村民名义并代垫保费的方式进行投保，最后通过理赔环节的赔付收回当初代垫的保费，同时对于扣除保险费以后仍有剩余的农业保险金进行非法占有。
第二，农业保险理赔标准宽松。如果说一般的商业保险可能的问题在于“应该赔的不赔”侵害被保险人利益，那么农业保险可能的问题却恰恰相反，即“不该赔的却要赔”。我国既是人口大国也是农业大国，保障农业安全具有举足轻重的意义，但同时我国又是一个自然灾害频发的国家。农业属于“看天吃饭”的行业，经营的脆弱性十分突出，因此为了扶持农业，农业保险理赔标准的严格程度远不如一般的商业保险。由于农业保险的理赔标准宽松，负责查勘和理赔的保险公司员工也容易发生怠于履行职责的情形，对于某些骗保的行为可能会采取姑息放纵的态度。
第三，农业保险查勘理赔难度大。出险后保险公司需要通过查勘保险事故现场的方式确认损失的发生并以此作为理赔的依据，但是农业保险的查勘难度较大，因为许多种植大户的投保面积往往在几百亩甚至是几千亩以上，同时投保的标的可能也比较分散，出险后保险公司很难一一查勘农业保险标的的损失情况，比较常见的做法是采取抽样的方法进行查勘，因此存在无法发现农户虚构保险标的的可能[24]。此外，保险公司员工也可能并没有采用随机抽样的方式选择样本，而是在村委会工作人员或者农户的带领下来到“保险事故”现场进行查勘并以此作为理赔的依据，此种情形更易发生骗保的可能[25]。
第四，保险公司内控失灵。保险公司员工参与骗保常伴随着保险公司内控失灵的问题，因为赔付保险金往往并非保险公司单个员工所能决定的事项，从农业保险的承保、出险后的查勘再到最后的理赔，不同环节可能分别由不同岗位的员工负责。保险公司员工如果实施骗保的，可能涉及到其他环节的员工提供帮助或者怠于履行职责，常见的情形是负责农业保险业务的领导，例如农险部经理，授意下属违法理赔而下属予以配合，此时保险公司的内部控制制度便无法发挥作用[26]。此外，在保险公司和村委会工作人员冒用或借用农户名义进行骗保的，又可能涉及到保险公司代垫保费的问题，保险公司员工可能采用虚开发票的方式违规套取公司资金并用于垫支保费或者是利用职务便利挪用公司资金用于垫支保费[27]，此种情形亦暴露出保险公司内控失灵的问题。
五、保险公司经营农业保险的风险防范要点
第一，在承保环节，对于村委会工作人员帮助农户办理保险的，因此种情形常发生村委会工作人员冒用或借用农户身份信息进行投保进而骗保的行为，因此保险公司应当核验投保人是否具备真实的投保意愿，例如通过投保人的联系方式与投保人取得联系，确认其知晓并同意村委会工作人员代其投保。
第二，在查勘环节，因骗保常伴随着虚构保险标的，亦即在没有实际种植的情形下申请理赔，或者是夸大受灾面积，因此保险公司需要重视查勘环节的风险防范。一方面保险公司需要落实现场查勘职责，对于投保面积大或者分散导致查勘难度大的保险标的，要采用随机抽样的方式进行查勘，而不是仅仅对于村委会工作人员或者农户的选择的标的进行查勘，另一方保险公司需要更多的利用科技手段提高查勘的能力，例如有的保险公司已经尝试利用卫星定位、遥感等科技手段估计农作物种植面积，利用无人机进行大范围查勘，或者是调用当地气象局的气象资料作为判断农作物是否受灾的辅助资料。
第三，在理赔环节，保险公司应当主动和农户取得联系并告知其领取保险金。为避免村委会工作人员在代办农业保险的过程中截留农业保险金，许多地区在农户投保时均要求农户开设专户用于领取保险金，但在实践中，仍存在部分村委会工作人员代农户开户、代农户保管银行卡和代农户领取保险金的行为，因此保险公司在赔付农业保险金时告知农户赔付的时间和金额，提醒其领取保险金，避免被他人截留或侵占。
第四，在日常经营管理过程中，保险公司应加强对于员工工作职责的教育和培训，强化员工的职责意识，提示其行为可能触及的刑事风险。此外，保险公司还应当健全内部控制，从制度、流程、系统和机制上对经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的各级管理人员进行有效监督和制衡，避免保险公司员工内部相互勾结进行骗保。
结 语
农业保险作为我国扶持农业的一项重要的金融工具，是金融惠农的典型举措之一，对于支持我国农业实现高质量发展具有重要的作用。但在农业保险实施的过程中，却屡屡出现骗保行为，保险公司员工在骗保中的责任，可根据其是否实际参与骗保并结合其身份和行为作出认定。因此，保险公司有必要从承保、查勘、理赔以及日常经营管理四个方面强化对于农业保险的防范，避免频发骗保风险。
注释
[1]参见《农业保险条例》（中华人民共和国国务院令第666号）第三条第二款：农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。
[2]我国实行基层群众自治制度，从严格意义上而言，村委会并不属于我国各级政府的组成部分，村委会的工作人员也并非国家工作人员，但村委会在农村事务的管理中往往发挥着重要的作用，并且也常常协助政府从事行政管理工作，根据《全国人民代表大会常务委员会关于(中华人民共和国刑法)第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事特定行政管理工作的可被认定为国家工作人员，因此本文将村委会归入到广义的“政府”概念中，特此说明。
[3]在实践中，沟通农户与保险公司的也有可能是乡政府或者县（区）政府，但是村委会沟通农户和保险公司的模式更为常见，因此本文以村委会为例进行分析。
[4]村委会工作人员主要指的是村支部书记、村委会主任、村委会会计等在村委会担任特定职务并具有经办农业保险职务便利的工作人员。
[5]关于村委会工作人员冒用农户身份信息投保的案例，参见(2019)豫1627刑初224号裁判文书，关于村委会工作人员借用农户身份信息投保的案例，参见(2018)川0822刑初103号裁判文书。
[6]关于农户单方骗保的案例，参见(2019)内07刑终200号裁判文书。
[7]关于村委会工作人员和农户共同骗保，参见2019内04刑终101号裁判文书。
[8]关于村委员工作人员和保险公司员工共同骗保，参见(2017)赣11刑终296号裁判文书。
[9]关于农户和保险公司员工共同骗保，参见(2019)川08刑终110号裁判文书。
[10]关于村委会工作人员、农户和保险公司员工共同骗保，参见（2018)10刑终143号裁判文书。
[11]在农业保险骗保涉及保险公司时，一般由保险公司员工个人承担刑事责任，保险公司构成单位犯罪的可能性较小，因此本文仅对保险公司员工可能承担的刑事责任进行分析。
[12]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成贪污罪的，参见(2019)黑1281刑初202号裁判文书。
[13]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成挪用公款罪的，参见(2014)文刑初字第395号裁判文书。
[14]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成受贿罪的，参见(2017)新2327刑初33号裁判文书。
[15]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成滥用职权罪的，参见(2018)豫13刑终177号裁判文书。
[16]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成职务侵占罪的，参见(2018)赣11刑终71号裁判文书。
[17]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成挪用资金罪的，参见(2018)赣09刑终130号裁判文书。
[18]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成非国家工作人员受贿罪的，参见(2017)川0131刑初182号裁判文书。
[19]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成诈骗罪的，参见(2018)湘0321刑初331号裁判文书。
[20]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成保险诈骗罪的，参见 (2016)冀1127刑初277号裁判文书。
[21]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成国有公司员工失职罪的，参见(2017)赣02刑终8号裁判文书。
[22]农业保险骗保案件中，保险公司员工构成玩忽职守罪的，参见(2017)吉03刑终105号裁判文书。
[23]在与农业保险相关的刑事案件中，被告人常以“完成上级政府承保任务”为由辩称其主观不具有恶意，参见(2019)苏08刑终175号、(2019)苏09刑终270号和(2018)苏13刑终353号裁判文书。
[24]关于保险公司只能采用抽样的方式查勘保险标的的问题，参见(2019)皖03刑终527号， (2019)内22刑终87号和2019内04刑终101号裁判文书。
[25]此类案例，参见(2019)皖13刑终287号裁判文书。
[26]此类案例，参见(2018)冀10刑终445号裁判文书。
[27]此类案例，参见(2018)豫13刑终177号裁判文书。