海问观察：银监会拟进一步加强商业银行股权监管

2017年11月16日，中国银行业监督管理委员会（"银监会"）公布《商业银行股权管理暂行办法（征求意见稿）》（"《办法》"），正式面向社会公开征求意见。征求意见的截止日期为2017年12月15日。
根据银监会有关部门负责人答记者问，起草《办法》的主要背景是，当前银行业金融机构快速发展，社会资本发起设立、参股或收购银行业金融机构的积极性不断提高，但一些乱象也随之发生，如违规使用非自有资金入股、代持股份、滥用股东权利损害银行利益等。为治理上述市场乱象，切实弥补监管短板，银监会组织起草了《办法》。
《办法》内容包括总则、股东责任、商业银行职责、信息披露、监督管理、法律责任、附则七个章节，对商业银行股东资质审查、股权变动及一般性管理、股东责任等方面提出具体要求。
从潜在投资人和商业银行股东的角度出发，我们将《办法》体现的监管重点和新提出的监管要求总结如下。
一、适用范围广泛，银监会监管的金融机构参照适用
根据《办法》第二条和第五十六条的规定，《办法》拟适用于中华人民共和国境内设立的商业银行（包括村镇银行）；农村合作银行、农村信用社、贷款公司、农村资金互助社、金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司以及经银监会批准设立的其他金融机构参照适用。外资银行变更股东或调整股东持股比例另有规定的从其规定，但在商业银行股东管理的责任、关联交易管理、信息披露管理等方面同样需要适用《办法》的管理要求。
二、股权变更方面分类监管，新增备案制管理，明确合并计算原则
现行中资商业银行股权变更的规定，主要参见《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法（2017修订）》（"《行政许可事项实施办法》"）第三十九条，梳理如下：

现行中资商业银行股权管理主要是审批和报告制，但在实践中一些具体情况如何适用尚有不明确之处：
1. 在境外金融机构投资入股的比例要求方面，规定"单个境外金融机构及被其控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行投资入股比例不得超过20％"，一定程度上体现了对于境外金融机构入股采取关联方合并计算原则，但对于境内机构投资入股中资商业银行，法条行文上强调变更一定持股比例的"股东"方需履行相应程序，对于同一控制人通过多个实体合计取得银行股权达到一定比例的是否适用、投资人通过取得银行5%的股东的控股权间接取得银行5%股权的情况是否适用并不完全清晰；
2. 由于法规中并未明确区分上市和非上市银行监管的差异，市场上曾出现投资人举牌上市银行达到5%，但未事先取得银监会批准的案例。
《办法》沿袭了过往审批和报告制监管要求的同时，新增了对部分股东实行备案制的管理规定和"投资人及其关联方、一致行动人"合并计算的管理原则，并一定程度上对前述问题予以明确。根据《办法》，中资商业银行股权变动的管理要求拟变更为：

对于上市银行而言，一致行动人在同一上市银行所持的权益合并计算已在《上市公司收购管理办法》中明确，但从银监会过往监管规则中并未明确强调。本次《办法》明确了"股东与其关联方、一致行动人的持股比例合并计算"的原则，对银行股权变动的监管将更加严格和完善。目前《办法》对"关联方"的定义侧重于"控制"或"施加重大影响"，指"根据《企业会计准则第36号关联方披露》规定，一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的"。而"一致行动人"则参照《上市公司收购管理办法》第八十三条，强调"通过协议、其他安排，与其他投资者共同扩大其所能够支配的一个公司股份表决权数量的行为或者事实"。
此外，本次《办法》新增了对"单独或合计持有商业银行股份总额不足5%但成为商业银行前十大股东"的情形实施备案制的管理要求，但备案的具体要求和程序，有待银监会出台具体规定。从法规行文上看，备案制的要求主要是针对增持股份新变更为5%以下但为前十大股东的情形，侧重于对股东资质的审核，但对于原为5%以上的股东，减持后持股不足5%但为前十大股东是否要履行备案程序尚有不明确之处，有待银监会规定进一步明确。
三、梳理股东资质要求，加强主要股东监管
现行关于中资商业银行股东资质规定，主要参见《行政许可事项实施办法》第九至十三条及《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（"《主要股东资格审核通知》"）。现行规定已体现了重点审核商业银行主要股东资质的监管思路，《商业银行公司治理指引》规定的"主要股东"，指"能够直接、间接、共同持有或控制商业银行百分之五以上股份或表决权以及对商业银行决策有重大影响的股东"。《办法》对于"主要股东"的界定没有实质性改变，指"持有商业银行股份总额百分之五以上或持有股份总额不足百分之五但对商业银行经营管理有重大影响的股东"。《办法》第二章"股东责任"对商业银行股东资质要求，进行了一定梳理，并提出了部分新的要求，我们以表格形式简要列举《办法》相较现行规定的差异和变化如下：







四、加强股东义务和责任，明确股东违反相关监管要求的法律后果
除规定前述股东资质要求和股东责任外，《办法》亦在股东向商业银行报告重大信息方面，提出进一步要求：
商业银行主要股东应及时、准确、完整地向商业银行报告以下信息：
（一）自身经营状况、财务信息、股权结构；
（二）入股商业银行的资金来源；
（三）控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人及其变动情况；
（四）所持商业银行股权被采取诉讼保全措施或者被强制执行；
（五）所持商业银行股权被质押或者解押；
（六）名称变更；
（七）合并、分立；
（八）被采取责令停业整顿、指定托管、接管或撤销等监管措施，或者进入解散、破产、清算程序；
（九）其他可能影响股东资质条件变化或导致所持商业银行股权发生变化的情况。
股东及股权信息发生重大变化的，相关股东应及时通知商业银行，商业银行应及时进行披露。
此外，《办法》进一步明确股东违反相关监管要求的法律后果。现行《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十七条规定了银行业金融机构违反审慎经营规则的，银监会可以责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利。《办法》在此基础上做了进一步扩展，一方面规定对于商业银行股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等的不当行为，也可以责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；另一方面，明确了在股东出现不当行为时，银监会可以限制的股东权利包括表决权、提案权、处分权（质押或转让）等实质性股东权利。但是，对于银监会将采取何等措施，对股东的表决权、提案权、处分权（质押或转让）施加怎样的限制，《办法》未予以完全明确，从《办法》第二十六条和第三十九条来看，可能的方式之一是要求商业银行将关于股东管理的相关监管要求、股东的权利义务等写入公司章程，在公司章程中载明不符合监管要求的股东可能权利受限，监管部门是否可能采取其他监管措施有待进一步观察。目前《办法》列举的商业银行股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人不当行为包括：
（一）虚假出资、出资不实、抽逃出资或者变相抽逃出资的；
（二）违规使用委托资金、债务资金或其他非自有资金投资入股的；
（三）拒绝向商业银行、银监会或其派出机构提供文件材料或提供虚假文件材料、隐瞒重要信息以及迟延提供相关文件材料的；
（四）违反承诺或公司章程的；
（五）主要股东或其控股股东、实际控制人不符合本办法规定的监管要求的；
（六）违规开展关联交易的；
（七）违规进行股权质押的；
（八）不配合银监会或其派出机构进行调查核实的；
（九）不配合银监会或其派出机构开展风险处置的；
（十）其他滥用股东权利或不履行股东义务，损害商业银行、存款人或其他股东利益的。
五、小结
除上述内容外，《办法》还要求加强商业银行与股东及相关人员的关联交易管理，在关联方范围方面要求商业银行按照穿透原则将主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人作为自身的关联方进行管理，并在关联方授信和其他关联交易类型方面做出更为细化和严格的要求。鉴于篇幅原因，此不详述。
总体而言，《办法》所传达的加强商业银行股权管理的监管思路是较为清晰的，未来需持续关注《办法》的正式出台和其他监管制度的同步修订：
对于商业银行的潜在投资人，《办法》拟新增的股权变动备案制管理、关联方和一致行动人持股合并计算原则、股东资质的更严格要求、股东责任的加强都为投资决策和投后管理带来更多考量因素。
对于商业银行的股东，尤其是主要股东，《办法》拟新增的股东责任（持续维持优良股东资质、提供穿透的股权结构并保持信息更新、向银行报告其他详细信息等）和相应法律后果，为股东对外信息披露口径和准确性方面都提出了更高的要求和挑战。
对于商业银行，股权管理的责任进一步加强，关联交易管理可能需增加新的内容，公司章程和具体内部制度可能会根据正式出台的《办法》进行新一轮的梳理和修订。