行政处罚作为行政机关管理社会的一项重要手段，是我国法律责任制度的主要构成要素。
2021年第十三届全国人大常委会对《行政处罚法》进行了全面的修订，赋予行政处罚定义：行政机关依法对违反管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政复议作为行政机关内部监督的一项重要手段，其分流了部分行政纠纷，纠正了部分违法行政行为。
经过复议的行政处罚类纠纷是人民法院受理行政诉讼的主要案件类型之一，本文通过对2021年经复议的行政处罚纠纷案件进行汇总整理，并分析具体的争议焦点以及法院裁判规则，以期为解决此类纠纷提供参考。
一、大数据检索报告
（一）检索条件
1.案例来源：Alpha案例库
2.案由：行政处罚
3.关键词：行政处罚、行政复议
4.文书类型：判决
5.案件数量：319件
6.数据采集时间：2022年3月10日
7.年度：2021年
（二）检索结果
按照上述检索方式及检索条件，共计检索到2021年全国各级人民法院审理完结的经复议的行政处罚类纠纷案件判决案例共计319件（因裁判文书的公开程度及公布时间属于不可控因素，因此数据与实际审结情况以及后续检索可能存在一定的误差），具体分析如下：
1.案件地域分布
图1-1
如图1-1所示，从地域分布来看，当前行政处罚案例主要集中在辽宁省、上海市、河南省，分别占比12.23%、9.09%、6.27%。其中辽宁省的案件量最多，达到39件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）
2.审理程序统计
图1-2
如图1-2所示，涉及行政复议的行政处罚纠纷案件当前的审理程序分布状况：一审案件有110件，占比34.48%，二审案件有207件，占比64.9%；再审案件只有1件，占比0.31%，其他案件1件，占比0.31%。据此可以推出二审审判过的涉及行政复议的行政处罚纠纷裁判文书未完全在网上公开，否则一审裁判文书数量应多于二审裁判文书。
3.裁判结果分析
（1）一审判决驳回占比74%
图1-3
如图1-3所示，2021年在各级法院一审审结的涉及行政复议的行政处罚纠纷案件的裁判结果中，人民法院判决全部驳回的有81件，占比为74%；判决全部支持或部分支持原告诉讼请求的有35件，占比为26%。在此类案件中，原告胜诉率不高的原因：其一，行政诉讼在举证责任上属于责任倒置原则，行政机关需要提供证据证明自身执法程序合法，而作为行政机关在作出具体的行政行为上基本能够意识自身行为的被诉可能性，执法程序会较为规范，且会保留对自身有利的证据；其二，行政诉讼也被称为“民告官”，受制于传统体制，人民法院审理案件存在审判受到多种因素干扰的不确定性与可能性；其三，行政处罚案件本身是一项对行政相对人负收益，增加负担的行为，行政机关以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒行政相对人，即使行政相对人自身理亏也存在不服提起诉讼的情况。
（2）二审改判率15%
图1-4
如图1-4所示，2021年在各级法院二审审结的涉及行政复议的行政处罚纠纷案件的裁判结果中，维持原判的有176件，占比为85%；改判的有31件，占比15%。二审改判率15%总体上较小。二审维持原判集中体现在一审法院对原判决、裁定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确上。二审法院的改判率总体和其他案件类型行政诉讼案件的改判率差不多，原告在二审中翻盘的概率都很小。原告能够在二审判决中诉求取得法院的原因是多方面的，法院只有在事实认定不清或错误和适用法律错误的情况下才会改判，作为一审法院的原判机关，基本能够把握事实，依法作出裁判。
4.高频实体法条分析
2021年各级人民法院在审理涉及行政复议的行政处罚纠纷案件时用到的高频实体法条主要有：
序号 | 法律法规名称 | 相关法律条文 |
1 | 《中华人民共和国治安管理处罚法（2012修正）》 | 第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。 第四十三条殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的；（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；（三）多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。 第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。 |
2 | 《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》 | 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 |
3 | 《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》 | 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 |
4 | 《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》 | 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 |
从上述高频实体法条可以看到各级人民法院在审理涉及行政复议的行政处罚纠纷案件时，治安管理处罚法、城乡规划法和行政处罚法被援引相对较多，其原因在行政处罚权的基层下放和社会管理的必要，公民主要在治安管理、土地用地等领域面临行政机关的依法惩戒。行政复议法被援引较多的原因在于本报告主要针对的是涉及行政复议的行政处罚行政诉讼案例。
二、裁判观点提要
（一）争议焦点归纳
1、处罚程序
2、事实认定
3、处罚幅度
4、法律适用
5、执法主体资格
6、一事不再罚
（二）裁判观点
1.处罚程序
在司法实践中，执法程序错误是行政机关被诉常见原因。法院在审理此类案件时，重点关注被告是否遵循了执法程序，如原告是否向被告送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》等，有无听取原告的陈述申辩意见，有无进行调查核实或者举行听证，就行政机关执法程序进行确认，并根据程序违法实际情况决定应否赔偿。
图2-1
如图2-1所示，在本次检索的319个案件中，争议涉及到处罚程序的有159件，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为78%，对行政相对人的支持率为22%。
「裁判规则一」行政机关作出行政处罚应当遵循合法程序，行政处罚程序严重违法的，人民法院可以判决撤销或部分撤销。
「案例索引」张为宁、兰州市公安局交通警察支队东岗大队公安行政管理纠纷「（2020）甘0103行初108号」
「法院观点」关于处罚程序是否合法的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知陈述权和申辩权。”而本案中，被告东岗交警大队案件承办人根据查证的事实及相关证据认定张为宁饮酒驾驶机动车的事实成立，呈报主管领导、审核部门审核后决定对张为宁拟作出罚款1,000元，暂扣机动车驾驶证6个月的行政处罚，于2020年6月4日向张为宁制作行政处罚告知笔录，告知张为宁拟作出行政处罚事项、事实和理由及法律依据、当事人依法享有的陈述、申辩权，虽履行了行政处罚告知程序，但被告东岗交警大队在未充分给予行政相对人行使陈述申辩权的情况下，即与同日向张为宁作出并送达兰公交决字〔2020〕第6201022700520780号《公安交通管理行政处罚决定书》，违反程序正当原则，属程序违法。
「裁判规则二」行政机关的行政处罚程序有时存在瑕疵违法、轻微违法的问题，人民法院根据具体情况具体处理，可对于行政处罚决定程序违法情形予以确认，但不予撤销。
「案例索引」吉某与张掖市公安局甘州分局治安管理拘留、罚款纠纷「（2021）甘07行终8号」
「法院观点」本院认为，预防和惩治违法行为，保护公民身心健康，维护社会秩序是法律、法规赋予上诉人甘州区分局的法定职责。甘州区分局并未提交并案调查、重新计算或延长办案期限的证据，故甘州分局超过办案期限违反法律规定，办案程序违法。
为预防和惩治违法行为，保护公民身心健康，维护社会秩序，应当对吉某予以处罚，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，一审法院确认甘州区分局做出的甘区公（东北郊所）行罚决字〔2020〕3号行政处罚决定程序违法，但不予撤销符合法律规定，本院亦依法予以认定。
2.事实认定
行政相对人的违法事实认定是行政处罚纠纷中的重中之重。实践中，一些被诉行政机关作为执法主体，未能履行全面审慎合理的调查职责，对具体情况作出合理分析，没有充分考虑到行政相对人的行为是否严重违法，就轻易作出行政处罚决定，损害到当事人的合法权益甚至信赖利益。
图2-2
如图2-2所示，在本次检索中，争议涉及到案件事实的判决书有251份，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为82%，对行政相对人的支持率为18%。
「裁判规则」行政机关设定和实施行政处罚必须以事实为依据，并在行政诉讼中承担主要举证责任。
「案例索引」高阳县公安局、高阳县人民政府公安行政管理纠纷案「（2021）冀06行终38号」
「法院观点」本院认为，本案双方争议焦点为上诉人高阳县公安局处罚决定认定的违法事实是否正确。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二项规定：“下列证据不能单独作为定案依据：…（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；…”。证人齐某、郭某与齐建新有亲属关系，但高阳县公安局作出涉案行政处罚并不是以证人齐某、郭某的证言作为唯一的定案依据。
一审判决认定行政处罚决定书认定事实主要证据不足的另一个理由系报警及就医存在时间间隔的事实，但该事实达不到足以推翻上述证据所指向事实的程度，故对一审判决的该认定本院依法予以纠正。此外，齐亚新提出的司法鉴定人无执业证书、医师无执业资格等主张，无事实依据，对该主张本院依法不予采纳。
3.处罚幅度
根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则。过罚相当的原则在这一规定中就得到了重要体现。
图2-3
如图2-3所示，在本次检索中，争议涉及到处罚幅度是否恰当的判决书有34份，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为92%，对行政相对人的支持率为8%。
「裁判规则一」行政机关对行政相对人行使自身“自由裁量权”进行处罚时不得违背过罚相当的原则。行政相对人行为的违法性和结果的严重性如果不符合裁量基准中“从重行政处罚”的情形，则不应适用相应的从重处罚基准。
「案例索引」陕西明德集中供热有限责任公司与西安市生态环境局罚款纠纷
「法院观点」关于处罚幅度是否适当的问题。本院认为，根据被上诉人西安市生态环境局制作的《现场检查勘察笔录》《调查询问笔录》、现场影像资料等证据，仅能证明“2018年11月19日9时30分至10时15分，陕西明德公司电子城供热站煤库出库运输车辆未使用洗车台冲洗保洁出库”，不能证明“陕西明德公司出库洗车台已长期未使用”的事实，因此被上诉人适用《陕西省环境行政处罚自由裁量权适用规则》第十三条的规定对陕西明德公司从重处罚，罚款4万元，处罚幅度明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”，应将罚款数额变更为2万元。
「裁判规则二」在行政处罚中的法律适用及量罚上，地方行政处罚自由裁量办法与地方的处罚自由裁量指导意见有时也可以成为行政机关作出被诉行政处罚决定的法律、法规依据，行政机关应根据当事人的违法事实，依据相关规定对其作出处罚，正确适用法律。法院在审理案件中，就行政执法主体有无违反上位法与下违法冲突规定，有无根据行政法规，如地方部门颁发的自由裁量指导意见等指引进行执法进行审查。
「案例索引」泊头市九跃物流有限公司、泊头市市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理纠纷「（2021）冀09行终52号」
「法院观点」关于处罚数额，本案行政处罚除了适用《公司登记管理条例》以外，还应遵循《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第五条规定了处罚与教育相结合原则，即实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《河北省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第十一条规定：当事人有下列情形之一的，可以依法从轻行政处罚：（一）能够主动改正或者及时中止违法行为的；……。
本案中，上诉人自2019年7月31日即停业整改，虽未按照被上诉人的要求办理变更登记，但已及时中止违法行为的持续，且该项目实际总投资较小（60万元）。法院作为司法机关，对行政机关的裁量，一般予以认可，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。本案10万元罚款是否明显不当，应结合案件的具体违法情形予以综合认定。根据本案前述具体情况，将罚款数额变更为8万元可以达到教育与处罚相结合的目的。
4.法律适用
在行政处罚类行政诉讼中，行政执法机关是否适用法律错误是常见的案件争议焦点。在行政执法过程中，执法人员由于缺乏对法律法规的学习，对于行政处罚的相关法律适用规则的理解偏差甚至过度解读政策法规，都会导致行政处罚法律适用错误。
图2-4
如图2-4所示，在本次检索中，争议涉及到法律适用是否正确的判决书有130份，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为84%，对行政相对人的支持率为16%。
「裁判规则一」行政执法机关应依法行使职权，正确适用处罚法律依据，执法依据应当符合规范性法律文件。
「案例索引」陕西明德集中供热有限责任公司与西安市生态环境局罚款纠纷「（2021）陕71行终25号」
「法院观点」关于法律适用问题。本案上诉人陕西明德公司电子城供热站煤库出库运输车辆未使用洗车台冲洗保洁出库，是否违反《西安市扬尘污染防治条例》（2018年修正）第三十五条第六项的规定。本院认为，《西安市扬尘污染防治条例》的立法目的是“有效防治扬尘污染，改善大气环境质量，保护公众身体健康”，该条例第三十五条第六项规定的“在出口处设置运输车辆冲洗保洁设施”，其立法原义是要求运输易产生扬尘污染物料的车辆，在驶离作业场所时应当使用车辆冲洗保洁设施，保持车辆干净，防止车辆在运输过程中再次产生扬尘污染。
本案中，陕西明德公司虽然在出口处设置了车辆冲洗保洁设施，但出库运输车辆驶离时未使用冲洗保洁设施，违反了《西安市扬尘污染防治条例》第三十五条第六项的规定，因此被上诉人依据该条例第三十五条第六项对陕西明德公司作出涉案行政处罚决定，适用法律、法规正确。
「裁判规则二」行政机关在适用法律进行处罚时，应遵循“特别法由于一般法”、“从旧兼从轻”、《行政处罚法》有关过罚相当、处罚与教育相结合等原则进行充分裁量。
「案例索引」延吉市市场监督管理局与延边正道医药连锁有限公司行政处罚纠纷「（2021）吉24行终38号」
「法院观点」关于本案的法律适用问题。行政处罚法与单行法律、法规、规章和一般规范性文件的适用规则。《行政处罚法》作为行政处罚的基本法律，对行政处罚的种类、设定及实施作出了原则性规范。《中华人民共和国广告法》是规范广告活动及其监督管理的特别法律。在处罚广告违法行为时，《广告法》相对于《行政处罚法》而言是特别法，按照“特别法优先于一般法”的法律适用规则，通常应优先适用《广告法》的具体规定。但如果《广告法》没有明确规定，或者单纯适用《广告法》的相关规定将导致行政处罚结果明显不当时，行政机关应当根据《行政处罚法》有关过罚相当、处罚与教育相结合等原则以及从轻、减轻、不予处罚等情形依法进行裁量。延吉市监局仅依据《广告法》和其他规范性文件而排除《行政处罚法》的适用即作出被诉行政处罚行为，适用法律错误。
从旧兼从轻原则在本案中的适用问题。本案中，在延吉市监局作出被诉行政处罚决定时，新实施的《适用规则》已经生效。按照该规定，违法行为社会危害性较小或者尚未产生社会危害后果的，可以依法从轻或者减轻行政处罚。延吉市监局主张，按照新实施的《适用规则》，违法行为在新规定生效之前已经实施终了的，适用旧规定；违法行为发生在新规定生效之前且延续到新规定生效之后的，适用新规定或处罚较轻的规定，所以本案正道医药公司的违法行为只能按照旧规定从轻处罚，不能按照新规定减轻处罚。
5.执法主体资格
行政执法机关在执法时对于自身执法主体资格的界定不清以及超越职权执法等，均会引发相应的法律责任，这对于人民法院对行政执法主体资格的确认也形成一定的挑战。
图2-5
如图2-5所示，在本次检索中，争议涉及到被诉行政机关是否具备执法主体资格的判决书有19份，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为95%，对行政相对人的支持率为5%。
「裁判规则」行政处罚执法机关应当具备执法主体资格，在法定职权内行使职权；对于超越职权作出的处罚决定，人民法院可予以撤销。
「案例索引」益阳市生态环境局沅江分局、湖南桃花江游艇制造有限公司环境管理行政处罚纠纷「（2021）湘09行终12号』
「法院观点」本案上诉人沅江分局对涉案违法行为是否具有行政执法主体资格，应看其处于哪个阶段。从上诉人沅江分局在一审中提交的证据来看，其对被上诉人桃花江游艇公司进行的行政执法活动均以沅江分局的名义，并加盖了相应公章，可推定在此之前沅江分局已经挂牌成立。上诉人在二审中提交的XXX益阳市市委机构编制委员会办公室于2019年9月23日印发（益编办发[2019]62号）《关于市生态环境局派出机构及其所属单位机构编制事项的通知》尚不足以证明其在2020年6月1日前可以沅江分局的名义进行行政执法活动。
且根据益阳市生态环境局于2020年6月1日印发（益环［2020］40号）《益阳市生态环境局关于明确生态环境行政审批及生态环境保护综合行政执法相关事项的规定》的通知载明，在生态环境系统垂改过渡期，由益阳市生态环境局（委托单位）委托各区县（市）分局和支队（受委托单位）以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，亦可推定在2020年6月1日之前的涉案违法行为，益阳市生态环境局才具有作出行政处罚的主体资格和职权。
6.一事不再罚
“一事不再罚”是指行政机关对行政相对人的同一违法行为，不能以同一事实和依据，给予两次或者两次的处罚决定。这一法律规定能够有效的保护行政相对人的合法权益。
图2-6
如图2-6所示，在本次检索中，争议涉及到被诉行政机关是否违反“一事不再罚”原则的判决书有8份，其中各级人民法院对被诉行政机关的支持率为63%，对行政相对人的支持率为37%。
「裁判规则」行政机关应遵循“一事不再罚”原则，对行政相对人的同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。
「案例索引」李凤国、朝阳市自然资源局纠纷（2021）辽13行终13号
「法院观点」本院认为，原审法院关于被上诉人北票市自然资源局职权依据的认定正确，本院予以确认。本案中，对于上诉人李凤国同一违法行为，给予两次罚款的处罚。在原审法院庭审中，被上诉人北票市自然资源局自愿撤销对被诉处罚决定的罚款部分，但上诉人李凤国未同意并提起上诉。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据上述规定，被诉处罚决定的罚款部分应判决予以撤销。被诉复议决定未考虑该情节，亦应予撤销。
三、结语
行政处罚是行政机关管理社会生活的一项重要手段，在对行政相对人的事实行为作出性质认定、法律适用，处罚幅度等问题的处理上，一直是困扰行政机关执法人员的难题。行政机关在此类诉讼中大部分情况能够正确适用法律与政策文件，并给出相应的处理方式，体现了极高的专业性。
需要注意的是，行政处罚作为行政公权力的行使，应当受到限制，行政机关需要在法律允许的范围内合法、合理地对于行政相对人作出惩戒，这需要行政机关更为谨慎地进行调查处理。行政处罚结果涉及到行政相对人的切身利益，我们对相关争议纠纷进行了梳理，希望对相关方处理此类纠纷有参考价值。