不动产征收 最高人民法院土地行政征收大数据报告（上）

政府在推进城镇化的过程中，对建设用地的需求不断扩大，需要征收大量集体土地。因土地征收程序复杂，法律法规尚不完善，导致了征地纠纷不断，征地案件数量也在逐年递增。
本报告共分为四个部分：
一、 数据来源
二、 整体情况
三、 主要争议焦点
四、 主要裁判观点
本报告上篇主要针对前三部分解读，第四部分笔者会在本报告下篇中详细解读。
数据来源
时间：
2019年1月1日 — 2019年12月31日
案例来源：
Alpha案例库
检索条件：
案由输入“行政”，全文输入“土地征收”，法院认为输入“集体”“土地”“征收”
法院层级：
最高人民法院
案件数量：
680件
数据采集时间：
2020年4月5日
本次检索获取了自2019年1月1日至2019年12月31日共680篇裁判文书。其中判决3份，裁定677份。政府作为再审申请人的案件有2件，其余均是行政相对人作为再审申请人的案件。
整体情况
1、地域分布

图1：地域分布
在680份裁判文书中，案件主要来源于宁夏回族自治区（393件），数量相对集中的省份有陕西省（66件）、广东省（32件）、浙江省（25件）、四川省（23件），重庆市（18件），福建省（15件）等。
宁夏回族自治区案件最多的原因系银川市西夏区顾家桥村集体土地征收过程中，集体土地使用权人因政府补偿费问题产生的争议，争议焦点集中于新政策出台后，政府是否应当按照补偿协议约定支付补偿费差额。再审法院认为，补偿协议已对补偿费约定了标准和具体数额，故若又对补偿标准的调整作出特别约定，则应同时约定明确的期限。否则，该协议将一直处于履行不能终结的状态。因没有对补偿标准调整约定明确的期限，土地使用权人亦未提交有效证据证明补偿标准调整的期限，故参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款的规定，合理期限应为该协议的履行期限，即自签订该协议时起至该协议约定的补偿义务履行完毕之日止。顾家桥村委会按照补偿协议支付土地及地上附着物补偿费的期间，并未出现土地征收价格政策调整的情形。在土地及地上附着物补偿费支付完毕之后，该协议约定的权利义务即行终止。
【合同解释】当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。
2、主要争议类型

图2：争议类型分析
数据显示，土地行政征收中关于补偿标准的争议最多有642件，其次是征收决定有433件。由此可见，征收集体土地中补偿价款仍是集体土地使用权人主要关心的问题。此外，因征收决定直接影响到行政相对人的权利义务，关于征收决定的认定，如《通告》是否属于征收决定以及作出征收决定是否告知行政相对人提起行政复议或行政诉讼的权利等均属于争议内容。
3、裁判结果

图3：裁判结果分析
通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下因不符合再审审理条件驳回再审申请的有674件，占比为99.12%；因有新证据或原审程序问题或适用法律错误等问题提审/指令审理的有5件，占比约为0.74%；改判1件。
4、审理期限

图4：审理期限分析
通过对审理期限的可视化分析可以看到，当前条件下的审理时间更多处在31-90天的区间内，平均时间为72天。
主要争议焦点
通过对680份裁判文书深入分析，共总结出土地征收类案件数量较为集中的七大争议焦点，具体是：主体是否适格、被诉行政行为是否属于诉讼的受案范围、是否有具体的诉讼请求和事实根据、行政征收行为及程序是否合法、补偿内容及数额是否合法、起诉是否超过起诉期限、征地公告是否可诉。
争议焦点一：主体是否适格
1、关于原告的主体资格：只有被征用土地的行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
2、关于被告是否适格：主要看行政行为是否是由行政机关作出，以及行政部门是否有权作出行政行为。例如，被征地农民社会保障工作中，在对于申请人提起的要求履行失地农民社会保障安置法定职责之诉，国土部门虽然在土地征收过程中负有做好用地审查、被征地农民调查登记和征地组卷报批等工作，但对于被征地农民社会保障的实现而言，并不产生直接的影响，因此国土部门也不属于适格被告。
争议焦点二：是否属于受案范围
1、法律规定行政复议前置的未经行政复议的不符合法定起诉条件。例如，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。需要注意的是《土地管理法实施条例》(2020征求意见稿)对集体土地征收程序根据2019年修订的《土地管理法》进行了同步修改，将征地补偿安置方案协调机制予以删除。
2、行政裁决为最终裁决的不属于受案范围。例如：省、自治区、直辖市、人民政府作出的征收土地决定，属于由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
《行政复议法》第三十条第二款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
3、对相对人的权利义务产生实际影响的属于受案范围。例如，行政部门征收集体土地的，作出《征收土地公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，实际上也没有获得上级政府关于征收涉案土地的批复，属于未批先征，违反了《土地管理法》第四十六条等相关规定，侵犯了行政相对人的合法权益，属于受案范围。
《土地管理法》第四十六条规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
争议焦点三：是否有具体的诉讼请求和事实根据
具体的诉讼请求和事实依据要求有明确的被诉行政行为。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。当事人未明确具体行为，而仅是诉征收行为违法，法院一般会以没有具体的诉讼请求为由驳回起诉。
争议焦点四：征收集体土地行为、程序是否合法
根据《土地管理法》，集体土地征收程序大概分为以下十个阶段：土地现状调查、社会稳定风险评估、发布拟征收土地公告、征地听证、补偿安置登记、测算落实有关费用、签订征地补偿安置协议及征地报批。每步又存在大量分步及注意事项，征收程序复杂，存在法院出于公共利益的考虑，即使征地行为、程序违法，确认违法但是不予撤销的情况。
争议焦点五：补偿内容、数额的争议
原告提出的主要诉求及理由集中在当事人请求支付更高的补偿费，或者要求按照最新规定增加补偿款、或者对未利用地补偿要求按照农用地补偿、或者对集体土地要求按照国有土地上房屋标准补偿。有关补偿标准的争议，基本都会被裁定驳回，法院裁判理由认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十条的相关规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。据此认定补偿标准的争议，应由行政管理部门先行处理。
争议焦点六：起诉期限
根据最新司法解释起诉期限分为三种情况，同时起诉期限存在新旧司法解释衔接的问题。
1、行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
2、公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长诉讼时效不动产案件20年，其他案件5年。
3、对行政机关不履行保护人身、财产法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。
4、新旧司法衔接问题详见《大数据报告》（下）中的裁判观点。
争议焦点七：征地公告是否可诉
集体土地征收过程中，征收部门在征收实施前，需要发布土地征收公告，在征收过程中，需要发布征地补偿安置方案公告。
土地征收公告内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查等，当事人若对征收土地公告不服，既可能单独针对公告提起诉讼，也可能在起诉其他征收环节的同时起诉公告。法院审查认为，征收土地公告并未直接设定被征收人的权利义务，土地征收的法律效果是通过直接设定其权利义务的征收决定、补偿决定行政行为加以实现的，公告本身不具备直接、对外发生法律效果的特点，被征收人不能针对征收土地公告提起诉讼。
征收土地补偿安置方案公告的主要内容是发布拟定的补偿安置方案。法院审查以征地补偿安置公告的主要内容是发布土地行政主管部门拟定的补偿方案，该补偿方案需经过批准以后予以组织实施。其目的是让相关权利人知悉补偿的标准和方法，并有机会提出意见。
据此，补偿方案的公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿方案的载体，不会对被征收人的利益产生影响，不属于可诉范围。但法院对于征地补偿安置公告与原拟定的补偿方案不同，改变了拟定的征收补偿安置方案内容的，会认为该公告侵犯被征收人的合法权益，属于可诉范围。