随着我国经济的发展及对外贸易等需求，越来越多的国有企业从尝试“走出去”到习惯“走出去”，大量国有资产在境外落地生根，甚至枝繁叶茂，国有资产合规、有序地在境外发挥着越来越大的作用。考虑到国有资产置于境外的现实情况，我国对于境外国有资产和境外国有企业进行了特别化的监管。监管规定主要包括《境外国有资产管理暂行办法》（财管字〔1999〕311号，以下简称《暂行办法》）《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第26号，以下简称“26号令”）《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）《财政部关于加强国有及国有控股金融企业境外资产和财务管理有关问题的通知》（财金〔2010〕 81号，以下简称“81号文”）《关于加强中央企业国际化经营中法律风险防范的指导意见》（国资发法规〔2013〕237号，以下简称《指导意见》）等。
一、 境外国有资产的监管概况
（一）境外国有资产的概念
根据《暂行办法》的规定，境外国有资产是指我国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门（以下称“境内投资者”）以国有资产（含国有法人财产，下同）在境外及港、澳、台地区投资设立的各类企业和非经营性机构（以下称“境外机构”）中应属国有的下列各项资产：
- 境内投资者向境外投资设立独资、合资、合作企业或购买股票（或股权）以及境外机构在境外再投资形成的资本及其权益；
- 境内投资者及其境外派出单位在境外投资设立非经营性机构（包括使馆、领事馆、记者站、各种办事处、代表处等）所形成的国有资产；
- 在境外以个人名义持有的国有股权及物业产权；
- 境外机构中应属国家所有的无形资产；
- 境外机构依法接受的赠予、赞助和经依法判决、裁决而取得的应属国家所有的资产；
- 境外其他应属国家所有的资产。
（二）境外国有资产监管原则
根据《暂行办法》的规定，我国对境外国有资产的管理遵循国家统一所有、政府分级监管的原则。财政部统一制定境外国有资产管理规章制度，各级财政（国有资产管理）部门负责对本级政府管辖的境外国有资产进行监督管理。
但是，根据2011年7月1日实施的26号令， 国资委依法对中央企业境外国有资产履行监督管理职责，负责制定中央企业境外国有资产监督管理制度，且地方国有资产监督管理机构可以参照该办法制定所出资企业境外国有资产管理制度。
（三）中央企业及各级子企业境外国有资产的监管
1.国资委履行的监管职责
根据26号令，国资委依法对中央企业境外国有资产履行下列监督管理职责：
（1） 制定中央企业境外国有资产监督管理制度，并负责组织实施和监督检查；
（2） 组织开展中央企业境外国有资产产权登记、资产统计、清产核资、资产评估和绩效评价等基础管理工作；
（3） 督促、指导中央企业建立健全境外国有资产经营责任体系，落实国有资产保值增值责任；
（4） 依法监督管理中央企业境外投资、境外国有资产经营管理重大事项，组织协调处理境外企业重大突发事件；
（5） 按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》[1]组织开展境外企业重大资产损失责任追究工作；
（6） 法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定赋予的其他职责。
2.中央企业履行的监管职责
中央企业依法对所属境外企业国有资产履行下列监督管理职责：
（1） 依法审核决定境外企业重大事项，组织开展境外企业国有资产基础管理工作；
（2） 建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制；
（3） 建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任；
（4） 按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》规定，负责或者配合国资委开展所属境外企业重大资产损失责任追究工作；
（5） 协调处理所属境外企业突发事件；
（6） 法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定赋予的其他职责。
二、 境外国有企业重大事项的监管规定
（一）国资委监管的境外企业重大事项核准
根据26号令，该办法适用于中央企业及其各级独资、控股子企业在境外以各种形式出资所形成的国有权益的监督管理。该办法所称境外企业是指中央企业及其各级子企业在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区依据当地法律出资设立的独资及控股企业。
1.中央企业核准事项
境外企业有下列重大事项之一的，应当按照法定程序报中央企业核准：
（1） 增加或者减少注册资本，合并、分立、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式；
（2） 年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；
（3） 发行公司债券或者股票等融资活动；
（4） 收购、股权投资、理财业务以及开展金融衍生业务；
（5） 对外担保、对外捐赠事项；
（6） 重要资产处置、产权转让；
（7） 开立、变更、撤并银行账户；
（8） 企业章程规定的其他事项。
2.国资委审核事项
境外企业转让国有资产，导致中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的，应当按照有关规定报国资委审核同意。
（二）国有金融企业境外国有资产转让的监管
根据81号文，国有金融企业转让境外非上市企业国有产权的，除国家明确规定需要报国务院批准外，转让境外一级子公司产权应当按规定报主管财政部门审批；国有金融企业一级子公司转让所持境外子公司产权及转让其他境外资产（含境外子公司向境内投资的股权）的，原则上由总部（或总行、总公司）审批。其中，国有金融企业转让境外非上市企业产权涉及重要行业、重点子公司的重大国有产权转让，或者导致转让标的企业所持金融企业或者其他重点子公司控股权转移的，应当报主管财政部门审批；国有金融企业拟转让在境外设立的特殊目的公司所持有的重点子公司产权，应当报主管财政部门审批。国有金融企业转让境外非上市子公司产权（含境外子公司向境内投资的股权）原则上应在《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号，以下简称“54号令”）规定的产权交易机构中进行。确因受制于当地监管规定、市场环境等客观条件，无法征集意向受让方的，经充分询价，报经主管部门审核批准后，可采取直接协议转让的方式进行。
国有金融企业转让境外上市企业股份的，涉及控股权转移的，应当按规定将股份转让方案报财政部门批准实施；不涉及控股权转移的，由转让方按照内部决策程序决定，并在每年1月10日前将上一年度转让境外上市公司股份情况报财政部门。国有金融企业转让境外上市企业国有股份应当通过依法设立的证券交易系统进行。
国有金融企业转让境外非上市企业国有产权和上市公司国有股份时，存在国家有关规定对受让方有特殊要求、控股(集团)公司进行内部资产重组及其他特殊原因的，经国务院批准或者财政部门批准，可采取直接协议方式进行。直接协议转让应符合54号令有关规定。其中，拟采取直接协议转让方式对控股（集团）公司内部进行资产重组的，一级以下子公司产权转让由控股（集团）公司负责。其中，国有金融企业拟直接协议转让境外控股上市公司股份的，应当按规定报主管财政部门审批。
三、中央企业国际化经营中的法律风险防控
2013年10月25日，《指导意见》正式实施，国资委就加强中央企业国际化经营中的法律风险防范提出了具体意见。
（一）建立健全法律风险防范机制制度
中央企业需按照“事前防范和事中控制为主、事后补救为辅”的原则，建立健全以经营合同、规章制度和重要决策全面实现法律审核为主要内容的法律风险防范机制制度，将法律风险防范有效延伸到全部境外业务和境外子企业、分公司、办事机构。
在规章制度搭建层面，国资委要求中央企业完善与国际化经营相适应的规章制度，将法律风险防范机制嵌入到境外上市并购、重大项目承揽、战略投资引进以及公司治理、财务与税收管理、劳动用工、环境保护、知识产权和反商业贿赂等业务流程，实现从项目可研到决策，从谈判签约到运营、终止、退出等国际化经营活动法律风险防范的全覆盖。
（二）境外投资并购中的法律风险防范
首先，中央企业在境外投资并购项目中，需重点做好项目法律论证和尽职调查，以便决策。
其次，中央企业需深入了解投资所在国家和地区外资准入、国家安全审查、反垄断审查等程序、规则及标准，妥善应对境外投资审查及相关法律风险，确保境外投资的合规运作。
第三，中央企业需加强对境外子企业的管理，指导督促境外子企业做好信息披露、关联交易、公司治理、产权管理等合规工作。
（三）防范国际贸易领域法律风险
随着中央企业国际化经营的步伐不断加快，对外贸易剧增，中央企业需深入研究并遵守世贸组织货物贸易、服务贸易等有关协议、协定，充分运用世界贸易组织规则，积极应对，以减少甚至避免国际贸易领域的法律风险。
中央企业从事国际贸易时，需深入了解交易对象的资信状况和交易所在国家和地区的经济政策及法律环境，做好国际贸易合同的法律风险预判和管控，尤其是在从事境外工程承包、航空航运、电信电网等服务贸易时，要高度重视合同条款的风险研判。此外，中央企业需随时做好妥善应对政府禁令、税收变化和营运许可范围调整等问题的准备，采取有针对性的措施，重点防范市场准入、安全审查、消费者权益保护等方面的法律风险。
（四）境外投资和贸易中的重点法律问题
1.境外业务合同管理
中央企业在境外签订业务合同时，要特别注意合同条款的风险审查，尤其要合理约定争议解决方式，争取有利的诉讼或仲裁地点、机构和所适用的法律及规则。
此外，中央企业还需做好境外合同的管理及归档工作，及时妥善应对合同履行中出现的各种问题。在发生合同履约风险时，要及时做好采取保全措施、提出索赔要求、留存相关证据等应急处置工作。
2.严格规范境外业务授权
中央企业需重视对境外业务实施人的授权管理，防止因对业务实施人失控造成国有资产流失。在对境外业务实施人授权时，需规范境外业务授权范围及程序，明确授权的内容、期限及失效条件。授权事宜发生变化的，要及时变更或收回授权委托书，并依法履行告知交易相对方等程序。
3.严格控制境外担保
因担保涉及后续法律责任的承担，历来都是企业关注的重要问题。中央企业需严格遵守国家对境内机构对外担保的有关规定，规范企业内部审核批准程序，未经法律审核及风险评估，不得随意对外出具具有担保性质的承诺函、安慰函、支持函等文件。
4.重视加强境外知识产权管理
在境外投资和贸易中，知识产权是中央企业尤其需要重视的法律合规要点，中央企业要特别关注业务所在国家和地区法律、相关国际公约的规定，认真开展知识产权创造、应用、管理和保护工作。
5.依法处理境外法律纠纷案件
中央企业在境外投资和贸易中要特别注意对项目文件资料的保存和管理，以作为证据有效应对潜在的纠纷。在发生法律纠纷案件后，要从应对方案制定、选用外聘律师、运用有关双边司法互助协定和国际公约等多个角度，做好重大诉讼或仲裁案件的妥善应对。
注释
[1]《中央企业资产损失责任追究暂行办法》已于2018年8月30日因《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）的实施而同时废止。