国有企业改革、改制与混合所有制改革（下篇）

目 录
国有企业混合所有制改革
（一）国有企业混合所有制改革相关政策制度
（二）国有企业混合所有制改革分层推进
（三）中央企业混合所有制改革基本操作流程及注意事项
（四）企业混改可以享受的政策支持
国有企业混合所有制改革
企业混合所有制改革与企业公司制改制最大的不同在于，进行混合所有制改革的企业均是公司制企业，而非全民所有制企业。可以说，完成基本的公司制改制是企业进行混合所有制改革的前置条件。在很多已经完成了公司制改制的企业里，法人治理结构并没有发生变化，只是注册方式由全民所有制改成公司制，且资本结构仍是国有独资。这些国有独资的公司不属于混合所有制企业，这种类型的改制就不属于混合所有制改革。
（一）国有企业混合所有制改革相关政策制度
在政策层面上，在国有企业改革“1+N”政策体系的顶层设计下，虽然在试点、税收等方面出台了一些政策，混改也在国企改革“双百行动”中被作为一个重点改革方向，但总体来说，各细分产业领域国企混合所有制改革也缺乏细分的、针对不同模式改革的具体政策体系。目前，国有企业混合所有制改革的相关政策、制度主要包括：
1. 为推进国有企业发展混合所有制经济，2015年9月23日，国务院印发了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），明确将开展不同领域混合所有制改革试点示范。
2. 为贯彻落实《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，稳妥有序推进中央企业混合所有制改革，2016年12月5日，国资委印发了《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》（国发〔2015〕54号），就国有企业混合所有制改革程序有关事项进行了规定。
3. 在国家发展改革委、国务院国资委会同有关部门先后推出两批重要领域混合所有制改革试点并取得显著改革成效的情况下，为有效解决试点中出现的问题，2017年11月29日，《国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）发布实施，就混合所有制改革试点中的相关政策问题提出了相关意见。
4. 国资委在总结中央企业混合所有制改革工作的基础上，于2019年10月31日印发了《混改指引》。至此，中央企业及所属子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，有了极具参考性的操作指引。
5. 为稳步推进国有企业混合所有制改革，部分地方人民政府或地方国资委也制定印发了相关文件，对地方国有企业进行混合所有制改革提出了相关意见。因此，涉及地方国有企业混合所有制改革的，亦需遵循当地相关具体规定。如，山东省国资委于2015年12月2日就印发了《山东省国资委关于开展混合所有制改革试点工作的通知》（鲁国资收益字〔2015〕67号），北京市国资委于2019年8月7日印发了《北京市市属国有企业混合所有制改革操作指引》（京国资发〔2019〕15号）等等。
（二）国有企业混合所有制改革分层推进
根据《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，国有企业混合所有制改革需分层推进：
在子公司层面有序推进混合所有制改革，对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本。
在集团公司层面探索推进混合所有制改革，在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。2017年，国务院印发《公司制改制实施方案》，明确要求2017年底前基本完成国有企业公司制改制工作。到2018年初，中央企业及子企业的公司制改制工作就已基本完成。
此外，国家鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区需区分不同情况，制定完善改革方案和相关配套措施，指导国有企业稳妥开展混合所有制改革，确保改革依法合规、有序推进。
（三）中央企业混合所有制改革基本操作流程及注意事项
中央企业所属各级子企业实施混合所有制改革，一般应履行的基本操作流程包括：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革。以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，履行中央企业投资管理有关程序。
1.可行性研究
拟混改企业首先需要按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的总体要求，坚持“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”的原则，依据相关政策规定对混改的必要性和可行性进行充分研究。
《混改指引》在《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的基础上，再次明确分类推进国企混改，即积极稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，国有资本宜控则控、宜参则参；探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位，支持非公有资本参股；根据不同业务特点，有序推进具备条件的公益类国有企业混合所有制改革；充分发挥国有资本投资、运营公司市场化运作专业平台作用，积极推进所属企业混合所有制改革。
需注意的是，在可行性研究阶段，企业应按照《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发[2010]157号）的规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。
2.制定混改方案
（1）改制方案内容要求
拟混改企业应制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下内容：企业基本情况，混合所有制改革必要性和可行性分析，改革基本原则和思路，改革后企业股权结构设置，转变运营机制的主要举措，引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法，员工激励计划，债权债务处置方案，职工安置方案，历史遗留问题解决方案，改革风险评估与防范措施，违反相关规定的追责措施，改革组织保障和进度安排等。
（2）混改方案制定过程中的注意事项
混改方案由拟混改企业制定，改制企业国有产权持有单位可指导制订，也可委托中介机构制订。混改方案的制定需注意：
① 制定方案过程中，要科学设计混合所有制企业股权结构，充分向非公有资本释放股权，尽可能使非公有资本能够派出董事或监事。
② 国有企业混改需处理好混改企业与职工的劳动关系，注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权。混改涉及职工安置的，需制定职工安置方案。涉及职工切身利益的要做好评估工作。
③ 混改必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。
（3）法律意见书
根据《进一步规范改制意见》，企业改制必须对改制方案出具法律意见书。中央企业混合所有制改革一般也需按照《进一步规范改制意见》操作执行。
3.内部决策
混改方案制订后，混改企业应当按照中央企业“三重一大”决策机制，履行企业内部决策程序。涉及职工安置的，职工安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。
4.履行审批程序
混改方案经企业内部决策后，应当按照规定履行相应审核批准程序。
（1）国资委或国务院批准情形
中央企业集团公司的混改方案，由国资委审核报国务院批准。中央企业中主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业混改方案，由中央企业审核报国资委批准，其中报国务院批准的，由国资委按照有关法律、行政法规和国务院文件规定履行相应程序。关于哪种类型混改涉及到报国务院批准，需视国资委对相关经济行为的特别规定。比如，根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）的规定，因产权转让或企业增资行为致使国家不再拥有子企业控股权的，就须由国资委报国务院批准。
中央企业中主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业名单，由中央企业按照关于中央企业功能界定与分类的有关文件要求确定并报国资委审核。在混改的具体操作中，相应子企业按照经国资委审核后的名单确定。
（2）中央企业批准情形
拟混改企业属于中央企业其他子企业的，其混合所有制改革方案由中央企业批准。
需注意的是，涉及政府社会公共管理审批事项的，应按照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批。如涉及特殊行业行政审批的，需履行审批程序。
国资委、中央企业审核批准企业混改方案时，应重点审核以下方面内容：
1）改革方案内容是否符合《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件精神和要求，是否有利于实现国有资本保值增值、提高国有经济竞争力、放大国有资本功能，切实解决企业运营中存在的问题。
2）改革领导机构是否健全、责任落实是否到位，是否规范履行了规定的操作流程。
3）对拟引进合作方的条件要求是否公平、合理，引进方式、定价办法是否符合规定。中介机构选聘程序是否合规，相关机构从业资质是否符合要求。涉及上市公司的，是否履行了信息披露义务。涉及员工持股的是否符合国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的有关工作要求。
4）国有权益保障、风险防范和应对机制是否健全。涉及职工安置的，职工安置方案是否经职工代表大会或职工大会审议通过。企业债权债务处置是否符合规定。
5.清产核资
关于国有企业改制是否必须进行清产核资，国资委自2003年印发《规范改制意见》，到2019年印发《混改指引》，具体要求存在不同，以下按文件印发的时间顺序进行了梳理，以方便读者了解发展变化过程及个中不同之处：
（1）根据国资委于2003年印发的《规范改制意见》，国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。
（2）根据国资委于2005年印发的《进一步规范改制意见》，企业改制要按照有关规定进行清产核资。要切实对企业资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，按照国家规定调整有关账务。清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。
但是，《进一步规范改制意见》也提出，企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。这与《国有企业清产核资办法》体现的原则一致，企业改制的，需要进行清产核资的，才由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准。
（3）根据国务院办公厅于2017年印发的《公司制改制实施方案》，中央企业及其子企业进行改制的，如全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，可以不进行清产核资，可以上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据，待公司章程规定的出资认缴期限届满前进行资产评估。但是全民所有制企业如改制为股权多元化企业，要按照有关规定履行清产核资、财务审计、资产评估、进场交易等各项程序，并以资产评估值作为认缴出资的依据。可见，全民所有制企业改制时，仅在改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司的情形下，改制企业才可不进行清产核资。
（4）到了2019年，国资委对拟混改企业是否需要进行清产核资进行了一定程度上的放开。根据《混改指引》，中央企业混改并非必须进行清产核资。只是当企业混改前确有必要开展清产核资工作的，才按照有关规定履行清产核资程序。我们理解，国有企业清产核资是为了依法认定企业的各项资产损溢，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。但是企业如已经完成了公司制改制，国有资本金与权益清晰明确，在进行混改时，就不必再进行清产核资。
为真实反映企业的资产及财务状况，科学评价和规范考核企业经营绩效，符合条件的国有企业可以进行清产核资，重新核定企业实际占用的国有资本金数额。
依据《国有企业清产核资办法》（国资委令2003年第1号）规定，符合下列情形之一的，可以申请清产核资：
1）企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况的；
2）企业会计政策发生重大更改，涉及资产核算方式发生重要变化情况的；
3）国家有关法律法规规定企业特定经济行为必须开展清产核资工作的。
6.开展审计评估
拟混改企业的资产范围确定后，由企业或产权持有单位选聘具备相应资质的中介机构开展财务审计、资产评估工作，履行资产评估项目备案程序，并以经备案的资产评估结果作为资产交易定价的参考依据。《混改指引》就财务审计和资产评估工作的开展进行了明确，与《规范改制意见》《进一步规范改制意见》的规定有部分差别。但如涉及中央企业混合所有制改革，审计评估工作符合《混改指引》的要求即可。
（1）财务审计
实施混改，应当按照《规范改制意见》《进一步规范改制意见》等规定，开展财务审计工作。
① 关于选聘审计机构。选聘审计机构应采取差额竞争方式，综合考察和了解其资质、信誉及能力。选聘的审计机构近两年内在企业财务审计中没有违法、违规记录，未承担同一混合所有制改革项目的评估业务，与企业不存在经济利益关系。
② 关于审计报告。审计报告应为无保留意见的标准审计报告。拟上市项目或上市公司的重大资产重组项目，评估基准日在6月30日（含）之前的，需出具最近三个完整会计年度和本年度截至评估基准日的审计报告；评估基准日在6月30日之后的，需出具最近两个完整会计年度和本年度截至评估基准日的审计报告。其他经济行为需出具最近一个完整会计年度和本年度截至评估基准日的审计报告。
（2）资产评估
实施混合所有制改革，应当按照《中华人民共和国资产评估法》《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）等规定，开展资产评估工作。符合条件的资产处置行为可以不对相关国有资产进行评估。
依据《企业国有资产评估管理暂行办法》规定，企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：
1）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；
2）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。
① 评估机构选聘及委托。中央企业应当采取差额竞争方式在本企业评估机构备选库内选聘评估机构。
选聘的评估机构应具有与企业评估需求相适应的资质条件、专业人员和专业特长，近3年内没有违法、违规执业国有资产评估项目记录；掌握企业及所在行业相关的法律法规、政策、经济行为特点和相关市场信息；与混合所有制改革相关方无经济利益关系。
评估对象为企业股权的资产评估项目，由产权持有单位委托，其中涉及增资扩股事项的，可由产权持有单位和增资企业共同委托。
② 评估备案管理权限。经国资委批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由国资委负责备案；经中央企业批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案；被评估企业涉及多个国有股东的，经协商一致，可以由持股比例最大的国有股东办理备案手续。
③重点关注事项。
一是评估基准日选取应尽量接近混合所有制改革的实施日期。如果期后发生对评估结果产生重大影响的事项，应调整评估基准日或评估结果。
二是评估范围应与混合所有制改革方案、决策文件、评估业务委托约定书等确定的范围一致。
三是纳入评估的房产、土地、矿产资源等资产应当权属明晰、证照齐全。符合划拨用地条件的国有划拨土地使用权，经所在地县级以上人民政府批准可继续以划拨方式使用。
四是涉及企业价值的资产评估项目，原则上应当采用两种以上评估方法。
五是资产评估项目备案前，应当按照资产评估项目公示制度履行公示程序。
7.交易环节
拟混改企业引进非公有资本投资者，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。通过产权市场引进非公有资本投资者，主要方式包括增资扩股和转让部分国有股权。通过股票市场引进非公有资本投资者，主要方式包括首发上市（IPO）和上市公司股份转让、发行证券、资产重组等。中央企业通过市场平台引进非公有资本投资者过程中，要注重保障各类社会资本平等参与权利，对拟参与方的条件要求不得有明确指向性或违反公平竞争原则的内容。
通过产权市场实施混改，需按照32号令等企业国有资产交易的法律规定操作，重点需注意以下事宜：
（1）企业增资与产权转让可同步进行
企业混合所有制改革后继续保持国有控股地位的，如增资过程中国有股东拟同步转让其所持有的少部分企业产权，统一按照增资流程操作，产权转让价格应与增资价格保持一致。
（2）商业秘密保护
在配合意向投资人尽职调查过程中，如涉及拟混改企业商业秘密，应按照《关于印发〈中央企业商业秘密保护暂行规定〉的通知》（国资发〔2010〕41号）要求，与相关方签订保密协议，保护自身权益。
（3）交易价格的确定
产权转让项目首次正式挂牌底价不得低于经备案的评估结果，信息披露期满未征集到受让方拟降价的，新的挂牌底价低于评估结果90%时，应经混合所有制改革批准单位同意；交易价格确定后，交易双方不得以期间损益等理由对交易价格进行调整。增资扩股项目的交易价格以评估结果为基础，结合意向投资人的条件和报价等因素综合确定，并经企业董事会或股东会审议同意。
通过股票市场发行证券、转让上市公司股份、国有股东与上市公司资产重组等方式实施混合所有制改革，应按照《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）及证券监管的有关规定履行程序。
8．混改重点之“改机制”环节
国企混合所有制改革的关键是以“混”促“改”。“混改”不是一“混”了之，关键是在“混”的基础上和过程中，建立现代企业制度和科学合理的公司治理结构，激发保护企业家精神。在完成交易后，企业混合所有制的架子已经搭成。但企业如想实现真正意义上的混合所有制，还需从完善现代企业公司治理和管控方式出发，建立市场化选人用人机制、市场化用工制度、市场化薪酬分配机制，综合运用激励约束机制等，推进运营机制的改革。
（1）“改机制”的主要操作内容
根据《混改指引》，混合所有制企业要完善现代企业制度，健全法人治理结构，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，各方股东共同制定章程，规范企业股东（大）会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，落实董事会职权，深化三项制度改革；用足用好用活各种正向激励工具，构建多元化、系统化的激励约束体系，充分调动企业职工积极性。转变混合所有制企业管控模式，探索根据国有资本与非公有资本的不同比例结构协商确定具体管控方式，国有出资方强化以出资额和出资比例为限、以派出股权董事为依托的管控方式，明确监管边界，股东不干预企业日常经营。
中央企业混合所有制改革要把建立党的组织、开展党的工作作为必要前提。根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式。按照党章及党内法规制度要求，结合实际，推动混合所有制企业党组织和工作有效覆盖，设置党的工作机构，配齐配强专兼职党务工作人员，保证必需的党建工作经费，确保党的活动能够正常开展。
（2）激励约束机制的综合运用
混合所有制企业可综合运用国有控股混合所有制企业员工持股、国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励等中长期激励政策，探索超额利润分享、项目跟投、虚拟股权等中长期激励方式，发挥非物质激励的积极作用，系统提升正向激励的综合效果。关于混合所有制企业的激励约束机制，详见“国有企业员工持股和激励”章节。
（四）企业混改可以享受的政策支持
1.财税支持
国家发展改革委、国资委会同有关部门共同制定出台了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）、《国家发展改革委办公厅关于印发＜国有企业混合所有制改革相关税收政策文件汇编＞的通知》（发改办经体〔2018〕947号），对混合所有制改革过程中符合税法规定条件的有关情形，可享受相应的财税政策支持，主要包括：
收购、合并、分立、债务重组、债转股等，可享受企业所得税递延纳税优惠政策；
涉及以非货币性资产对外投资确认的非货币性资产转让所得，可享受5年内分期缴纳企业所得税政策；符合税法规定条件的债权损失在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；
通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力，一并转让给其他单位和个人，其中涉及的货物、不动产、土地使用权转让，不征收增值税、营业税；
符合条件的股权收购、资产收购、按账面净值划转股权或资产等，可适用特殊性税务处理政策；
混合所有制改革涉及的土地增值税、契税、印花税，可享受相关优惠政策。
2.土地处置支持
企业推进混改过程中涉及的土地处置事项，按照《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号）、《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）、《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）等相关规定办理，主管部门对拟混改企业提出的土地转让、改变用途等申请，将依法依规加快办理相关用地和规划手续。
拟混改企业拥有国有划拨土地使用权的，经主管部门批准，可根据行业和改革需要，分别采取出让、租赁、国家作价出资（入股）、授权经营和保留规划用地等方式进行处置；
重点产业调整和振兴规划确定的混合所有制改革事项涉及的国有划拨土地使用权，经省级以上主管部门批准，可以国家作价出资（入股）方式处置；
涉及因实施城市规划需要搬迁的工业项目，经主管部门审核批准，可收回原国有土地使用权，并以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地；
涉及事业单位等改制为企业的，允许实行国有企业改制土地资产处置政策。
指导律师：齐晓东