2020年PPP项目涉诉纠纷大数据报告

政府和社会资本合作模式的 PPP（Public-Private Partnership）模式是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的公私合作模式。在地方政府债务压力加大、城镇化建设需求强劲的背景下，PPP 模式大受关注，PPP 项目发展势头强劲。
随着 PPP 模式在我国的推广运用和蓬勃发展，PPP 项目引发的纠纷逐年增多。为及时了解全国 PPP 项目纠纷涉诉情况，掌握最新司法裁判动态，作者团队于 2019 年 7 月发表《一文透析PPP项目大趋势》一文，对 PPP 项目涉诉纠纷情况进行了梳理，以期帮助从事 PPP 项目的相关人士更好把握争议类型和特点，有针对性地采取有效防范措施，及时预防和应对 PPP 项目开展过程中的法律风险。
时隔一年半之后，PPP 项目涉诉纠纷是否增多？相关纠纷呈现哪些特点？当事人的主要争议焦点体现在哪些方面？PPP 项目实践中需要特别注意哪些方面的风险防范？通过 Alpha 案例库检索分析，我们将为您一一揭晓。
本文已收录于明树数据即将发布的《2020年中国PPP市场年报》
【检索条件】：
1.案例来源：Alpha 案例库
2.检索范围：全国
3.裁判日期：2019 年 7 月 13 日——2020 年 12 月 28 日
4.检索关键词：全文“PPP”或“政府和社会资本合作”+“项目合同”或“项目公司”
5.文书类型：判决/裁定
6.文书数量：536 件（该文书数量为根据上述检索关键词检索得出的结果，其中包括 PPP 项目执行过程中各方参与主体之间的建设工程施工合同、侵权责任、劳动争议等纠纷，不局限于政府方与社会资本方/项目公司就 PPP项目合同的签订或履行产生的合同纠纷）
7.检索时间：2020 年 12 月 28 日
【报告说明】：
1.以“PPP”为关键词检索出4632条结果，以“PPP 项目”为关键词检索出 3091 条结果，以“政府和社会资本合作”为关键词检索出 310 条结果。
因政府方与社会资本方（项目公司）依法就 PPP 项目合作所订立的项目合同是 PPP项目合同体系中最核心的法律文件，项目公司是专门针对 PPP 项目合作而设立、负责项目具体实施的主体，以“项目合同”或“项目公司”为关键词进一步筛选后，可以反映涉诉争议与 PPP 项目存在较高的关联性。
2.本报告分析的 PPP 项目纠纷，是指财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）于 2014 年 9 月 23 日下发之后，根据财政部、国家发展改革委有关 PPP 相关规定开展的项目在实施过程中产生的纠纷，不包括 PPP 推行前已经运行的 BOT、BT 等模式引发的纠纷。
为更全面总结相关裁判观点、识别 PPP 项目实施过程中的法律风险，本文裁判观点的梳理部分，包含了部分 BOT、BT 等模式引发的纠纷案件。
3.受限于裁判文书公开时间的延迟与公开程度的差异，检索结果与法院实际案件审结情况可能存在一定差异。本报告撰写受时间所限，报告中的数据统计、分析结论难免存在疏漏与不妥之处。
【报告提纲】：
一、PPP 项目涉诉纠纷可视化分析
（一）PPP 项目诉讼整体情况分析
（二）PPP 项目诉讼案由和行业分析
（三）PPP 项目诉讼审理程序和裁判结果分析
（四）PPP 项目诉讼案件争议标的额分析
（五）PPP 项目诉讼当事人诉求及裁决结果分析
二、PPP 项目涉诉纠纷裁判观点梳理
三、PPP 项目法律风险防范建议
【报告正文】：
一、PPP 项目涉诉纠纷可视化分析
（一）PPP 项目涉诉纠纷整体情况分析
从案件数量年份分布图可以看出，2017-2020 年的案件增长率为分别为 350%、378%、103%、-9%，最高审结年份为 2019 年共计 350 起。2020 年（截至12 月 28 日）PPP 项目诉讼案件数量为 320 起。司法实践中，与裁判文书作出的时间相比，裁判文书上网公开具有一定的延迟期间。
因此，根据以下数据呈现的增长趋势，2020 年案件数量大概率仍然保持正增长。整体而言，根据下方图表可以看出，近年来 PPP 项目涉诉纠纷数量整体上呈现出逐年增长的趋势，但增长趋势有所减缓。

图 1 案件数量年份分布
笔者认为 PPP 项目涉诉纠纷出现这一样态主要有两个方面的原因：
一方面的原因是 PPP 项目市场规模的扩大。根据财政部 PPP 中心发布的全国 PPP 综合信息平台管理库项目2020 年 11 月报，2014 年以来，累计入库项目 9,954 个、投资额 15.3 万亿元；而财政部 PPP 中心发布的全国 PPP 综合信息平台管理库项目 2019 年 11 月报显示，2014 年以来，累计入库项目 9,399 个、投资额 14.3 万亿元。
由此可见，PPP 市场仍然处于规模不断扩大的态势，市场规模的扩大从整体上提增加了纠纷数量。
另一方面的原因是 PPP 项目规范化的开展实施。自财政部 2017 年发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）以来，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10 号 ）、《政府投资条例》等文先后出台。相对于起步阶段的多方推动、高歌猛进，规范化发展成为当下 PPP 项目发展的主基调，而这一基调的转变势必引发纠纷数量的上升。
以 PPP 项目退库为例，财政部 PPP 中心发布的全国 PPP 综合信息平台管理库项目 2020 年半年报显示，2020 年上半年新入库项目 482 个、投资额 7935 亿元；而同期退库项目达 296 个、退库项目对应的投资额 3896 亿元。
随着 PPP 项目全生命周期的进一步推进，以及财政部对 PPP 模式的规范管理加强，PPP 项目退库持续进行，也引发了 PPP 项目纠纷数量的进一步增加。

图 2 案件地域分布图

图 3 项目数量地区分布图
从地域分布来看，当前诉讼案件发生量前三的省份分别是河南省、湖南省、安徽省，分别占比 9.70%、6.90%、6.72%，而四川省、山东省发生的 PPP 项目涉诉纠纷数量持平。其中，河南省发生的 PPP 项目纠纷案件量最多，达到 52 件。
此外，值得注意的是，相较于 2019 年，安徽省、湖南省、山东省 PPP 项目涉诉纠纷案件数量有较为明显的上升。整体而言，地区案件数量与项目数量呈正相关，多发于项目较多的地区。
从具体来看，案件数量前五的河南省、湖南省、安徽省、四川省、山东省的项目数量排名分别为第九（382 个）、第十一（267 个）、第三（491 个）、第七（439 个）、第四（468 个）。
通过 PPP 项目数量及涉诉纠纷数量的对比可以看出，湖南省的 PPP 项目纠纷率处于一个比较高的水平，地域项目参与方及相关方要更加重视项目风险防范。
（二）PPP 项目涉诉纠纷案由和行业分析
从图三的案由分类情况可以看到，PPP 项目纠纷涉及最主要的案由是民事案由，有 454 件，占一半以上，其次是刑事、行政、国家赔偿、执行。

图 4 案件案由分布图
民事案件中，包括 PPP 项目引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权责任纠纷、劳动人事纠纷等，其中合同纠纷 307 件，占比为 67.6%。
合同纠纷中，占比前五位的案件依次是建设工程合同纠纷 92 件（30.0%）、买卖合同纠纷 24 件（7.8%）、借款合同纠纷 22 件（7.2%）、租赁合同纠纷 15 件（4.9%）居间合同纠纷 12 件（3.9%）。
PPP 项目诉讼涉及的行政案件和国家赔偿有 32 件，包括确认行政行为违法、主张撤销行政处罚决定等。刑事案件 46 件，包括贪污贿赂犯罪、破坏社会主义市场经济犯罪、侵犯财产罪案件等。
可见，因 PPP 项目涉及多领域、多重法律关系，纠纷类型呈现多样化。

图 5 案件行业分布图
从行业分类情况可以看到，PPP 项目涉诉案件的行业分布主要集中在建筑业（46.32%），租赁和商务服务业（12.01），水利、环境和公共设施管理业（7.11%），科学研究和技术服务业（6.86%），房地产业（6.13%）。
（三）PPP 项目诉讼审理程序和裁判结果分析

图 6 PPP 项目诉讼审理程序
从上面的程序分类统计可以看到当前的 PPP 案件审理程序分布状况。一审案件有 335 件，占比 62.97%：二审案件有 167 件，占比 31.39%；再审案件有 9 件，占比 1.69%。与同期民商事案件整体 61.43% 的一审比例、6.55% 的二审比例、1.37% 的再审比例相比较可以看出，PPP 案件的二审及再审发生率较高。
出现这一现象的原因：一方面是因为 PPP 项目具有高度复杂性，另一方面也是因为我国 PPP 市场起步较晚，相关政策及法律法规尚不够成熟健全，导致各方意见分歧。此外，较高的案件标的额也在一定程度上推动了诉讼程序链条的延伸。
1.一审裁判结果

图 7 一审裁判结果
通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下全部/部分支持的有 199 件，占比为 66.78%；全部驳回的有 56 件，占比为 18.79%；需要特别注意的是，PPP 纠纷驳回起诉的有 33 件，占比为 11.07%，这一数据远高于民商事案件整体 2.97% 的驳回起诉率。
笔者认为，这可能与 PPP项目合同的法律性质界定不明有一定的关系，在相关法律法规及政策未对 PPP项 目合同性质作出明确的情况下，司法实践中法院的裁判观点可能会出现一些分歧。
在这一情况下，如果当事人选择的纠纷解决程序与法院判断不一致，则起诉极有可能被法院所驳回。针对该问题，最高人民法院于 2019 年 11 月 27 日颁布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），将具备行政协议要素的 PPP项目合同纳入行政协议的范畴。随着《行政协议司法解释》于2020 年 1 月 1 日施行，相信该问题此后将得以改善。
2.二审裁判结果

图 8 二审案件结果
通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有 99 件，占比为 59.28%；改判的有 41 件，占比为 24.55%；其他的有 25 件，占比为 14.97%。
3.再审裁判结果

图 9 再审裁判结果
通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有 9 件，占比为 100.00%。
（四）PPP 项目诉讼案件争议标的额分析

图 10 PPP 案件标的额分布

图 11 民事案件标的额分布
通过对标的额的可视化分析可以看到，50 万元以下的案件数量最多，有 117 件，50 万元至100 万元的案件有 38 件，100 万元至500 万元的案件有 83 件，500 万元至1000 万元的案件有 33 件，1 千万元以上的案件有 72 件。
对 PPP 案件进行横向对比，在民商事案件的整体标的分布中，案件标的额为 50 万以下的案件占比 88.89%，一亿元以上的为 0.06%；而相同项目在 PPP 案件中占比分别为标的额为 34.11%、2.33%。
由此可知，PPP 案件标的额通常比普通民商事案件的标的额大。纵向来看，对比 2019 年 PPP 案件标的额 50 万元以下 52.78%、一亿元以上 1.85% 的占比，2020 年 PPP 案件 50 万元以下占比 34.11%、一亿元以上占比 2.33% 的数值，展现出 2020 年以年来 PPP 案件标的额上升的形态。

图 12 2019 年 PPP 项目涉诉民事案件标的额分布
（五）PPP 项目诉讼当事人诉求及裁决结果分析
PPP 项目的实施通常具有高度复杂性，参与的主体众多，多重法律关系交错。在政府与社会资本合作所关涉的各种法律关系及各主体中，政府方与社会资本方（或/含项目公司，下同）之间的关系作为主脉，最具典型性与代表性。
在当前的检索条件下，本报告筛选出有关政府方与社会资本方/项目公司就 PPP 项目采购程序、PPP项目合同的签订或履行产生的合同纠纷的案件，并进行诉求及结果梳理、解析，展现 PPP 项目涉诉纠纷的样态、特点、主要争议焦点。
1.当事人分析
当事人分析主要通过梳理案例，分析政府方、社会资本方提起诉讼的相关情况。
经过梳理，政府提起诉讼的案件有 6 件，社会资本方提起诉讼的案件有 20 件（注：本报告中同一案件一、二审合计为一件），如下图所示：

图 13 案件启动主体情况
基于相同检索条件的前提下，社会资本方主动提起的PPP 项目诉讼案件数量远高于政府方主动提起的 PPP 项目诉讼案件数量。
在 PPP 项目诉讼中，社会资本方经常处于主动的地位，在纠纷发生后主动提起相关诉讼主张权益，而政府方往往处于被动的地位，通常并非主动发起诉讼的一方。
2.纠纷原因和诉求分析
基于在 PPP 项目相关法律关系中地位以及权利义务的差异，对于 PPP 项目各方所提起的诉讼，其纠纷产生原因也不尽相同。
本报告在对 PPP 项目涉诉纠纷产生的原因及诉求进行分析时，分别从政府方提起诉讼的原因、诉求以及社会资本方（或项目公司）提起诉讼的原因、诉求进行分析。
具体说明如下：

图 14 诉讼请求分布情况
（1）政府方起诉的纠纷原因及诉求分析
因项目严重延期、难以实现，政府方起诉要求社会资本方与项目公司连带支付违约金。【一审：（2019）苏 0382 民初 1421 号，二审：（2020）苏 03 民终 3538 号】（政府方启动，政府方败诉）
因 PPP 协议签订后社会资本方未依约组建项目公司并注入资金，政府方起诉要求社会资本方支付履约保证金。【一审：（2018）皖 1225 民初 4230 号，二审：（2019）皖行终 1092 号】（资本方启动，资本方败诉）
因社会资本方未依约出资，政府方解除合同并起诉主张社会资本方支付违约金。【一审：（2019）川 1528 民初 837 号，二审：（2020）川 15 民终 794 号】（政府方启动，政府方胜诉）
因政府方实施机构为社会资本方融资提供担保，后实施机构代偿债务，起诉主张追偿权。【（2019）川 2021 民初 2087 号】（政府方启动，政府方胜诉）
因社会资本方违约，政府方解除《投资合作协议》，起诉主张解除案涉《投资合作协议》项下《国有建设用地使用权出让合同》，并要求社会资本方返还该项目建设用地使用权。【（2018）渝 02 民初 366 号】（政府方启动，政府方胜诉）
因违反了 PPP 项目的操作程序导致退库，政府方起诉主张解除《发起人协议书》。【（2020）云 09 民终 632 号】（政府方起诉，政府方胜诉）
（2）资本方起诉的纠纷原因及诉求分析
因政府方发出的招标文件中对投标人资格要求高于社会资本方向政府方提交的资格预审文件，社会资本方不符合要求而通过预审，起诉主张返还招投标保证金。【（2019）皖 1202 民初 8661 号】（社会资本方启动，社会资本方胜诉）
因 PPP 项目未通过国家审计，致使 PPP项目合同无法继续履行，社会资本方起诉要求政府方赔偿损失。【一审：（2019）辽 1302 民初 2237 号，二审：（2020）辽 13 民终 628 号】（资本方启动，资本方胜诉）
因政府方未依约办理项目用地的相关文件，社会资本方起诉要求政府方继续履行。【（2018）粤行终 577 号】（资本方启动，结果待定）
因招投标后政府方与社会资本方未就签约事项达成一致，后政府方终止项目，社会资本方起诉要求政府方承担前期费用并支付违约金。【（2019）皖行终 522 号】（社会资本方启动，社会资本方胜诉）
因项目（环境）周边居民上访导致项目暂缓，后双方协商未果，政府方解除 BOT 项目协议，社会资本方起诉主张赔偿。【（2019）浙 1082 行初 92 号】（社会资本方启动，资本方请求被部分支持）
因选定合作单位和政府方不能就签订合同达成一致，后政府方不予返还保证金，社会资本方起诉。【（2019）赣 0302 民初 1664 号】（社会资本方启动，社会资本方胜诉）
因招标文件工程量清单与实际工程量存在偏差，社会资本方起诉要求确认偏差。【（2020）浙 0522 民初 734 号】（社会资本方启动，政府方胜诉】
因政府方投资公司无法完成融资导致项目被取消，社会资本方起诉要求返还保证金。【（2020）黔 2633 民初 887 号】（社会资本方启动，社会资本方胜诉）
因政府方无法交付项目场地构成违约，社会资本方起诉主张赔偿。【（2018）粤 0118 民初 7427 号】（社会资本方起诉，社会资本方胜诉）
因实施机构未依约按时支付工程款导致项目全面停工，后项目被收回，社会资本方起诉主张工程款及损失赔偿。【（2019）湘 06 民初 272 号】（社会资本方启动，资本方胜诉）
因政府方解除合同，社会资本方认为政府方违约，起诉要求确认解除行为无效、政府方继续履行。【（2017）川 01 民初 3826 号】（社会资本方起诉，政府方胜诉）
因资本方与政府方就前期投入签订《借款合同》，后项目合作不成，资本方起诉主张据借款合同返还借款。【（2019）陕 04 民初 179 号、（2020）陕民终 818 号】（资本方启动，政府方胜诉）
因政府方未按照项目合同支项目管理费，项目公司起诉主张支付。【（2020）鄂 0881 行初 39 号】（资本方启动，政府方胜诉）
综上所述，政府方起诉的原因主要包括项目严重延期、社会资本方未依约出资、政府方为资本方承担融资担保责任等；而社会资本方起诉的原因主要包括政府方无法依约提交付目用地、项目未通过国家审计、双方未就签订合同达成一致意见、社会资本方要求返还保证金以及双方就解除合同的效力产生分歧等。
可以看出，政府方起诉的原因主要发生在 PPP 项目执行阶段（即 PPP 项目采购完成并签订 PPP项目合同之后的阶段），而社会资本方起诉的原因发生在各阶段都有，有相当一部分纠纷原因出现在招投标至PPP项目合同签订前。
因此，对于这一阶段的风险把控，社会资本方要给予充分的重视。
3.结果分析
通过对检索获得的 PPP 项目诉讼案例进行分析，PPP 项目诉讼的裁决结果类型包括支持政府方诉讼请求、支持社会资本方诉讼请求以及裁定驳回社会资本方的起诉等，本报告所涉时间段 PPP 项目纠纷案件裁判结果具体情况如下：

图 15 裁判结果情况
（1）判决全部/部分支持社会资本方的请求
社会资本方提交的文件中，所附职称低于政府方招标文件中要求而通过资格预审，社会资本方的退出并未因此造成该项目的流标及损失，法院支持社会资本方退还保证金的诉求。【（2019）皖 1202 民初 8661 号】
由于案涉项目合同欠缺生效条件，因而自始无效、当然无效，因合同无效取得的财产，依法应予返还。据此，法院判决政府方返还保证金。【（2019）皖行终 522 号】
协议未明确违约责任，原告（社会资本方）亦未证明本案违约责任在被告（政府方），故原告要求被告承担赔偿责任缺乏充分的依据。鉴于原告已为项目进行了一定的投资系客观事实，被告在协调阶段表示同意补偿原告 1574922 元，对该补偿数额予以认可。【（2019）浙 1082 行初 92 号】
在双方尚未签订《投资合作协议》，并且政府方再次刊登《招商公告》形式表明希望与他人签订合作协议的情况下，不予返还原告支付的保证金，没有事实和法律依据。据此，法院判决支持社会资本方返还保证金的诉求。【（2019）赣 0302 民初 1664 号】
《合作协议》合法有效，后因作为建设方的被告（投资公司）融资不到位，导致项目被取消，致使《合作协议》的合同目的不能实现，原告主张解除《合作协议》，符合法定解除条件。【（2020）黔 2633 民初 887 号】
政府方未依照经营协议约定交付土地进行项目建设，案涉经营协议的解除原因在于政府方违约，应当赔偿损失。但是，社会资本方主张的经营期内可得利益的损失忽略了经营期间有可能发生的变量，不予采信。【（2018）粤 0118 民初 7427 号】
合同履行过程中因被告（实施机构）原因导致案涉项目被政府收回，合同未能履行完毕的责任在于被告，故对于原告（社会资本方）主张的被告拖欠的工程款及造成的损失等诉讼请求应予以支持。【（2019）湘 06 民初 272 号】
（2）判决驳回社会资本方请求
涉案 PPP项目协议约定的 PPP 项目即使属于应清退出项目库的情形，亦不属于违反法律、行政法规的强制性规定“合同无效”法定情形。【（2019）皖行终 1092 号】
虽然 BOT 协议约定了二期工程的内容，但已实际无法继续履行。经原审释明，原告（社会资本方）拒绝变更诉讼请求，故原审判决驳回社会资本方的诉讼请求并无不当。【（2019）闽行终 972 号】
《借款合同》虽具有民间借贷的表象，但不具有合同法中借款法律关系“借贷主体进行资金融通”的本质特征。双方不存在借款基础法律关系，相关的基础法律关系应为 PPP 项目合作合同法律关系。【（2019）陕 04 民初 179 号、（2020）陕民终 818 号】
本案并不是单纯的建设工程施工合同的履行，不能简单适用建设工程施工合同的相关法律而拒绝履行合同约定内容。PPP项目合同中约定了解除合同的条件，现解除合同的条件成就政府方依约享有解除权。据此，法院裁定驳回社会资本方的再审申请。【（2020）陕民申 536 号】
招投标文件对招投标双方具有约束力，且政府方给予了联合体编制文件需要的时间，法院驳回社会资本方要求确认招标文件工程量偏差的请求。【（2020）浙 0522 民初 734 号】
社会资本方单方面提出提高服务费收取比例及增加收取运营维护费等，违背其投标承诺内容，导致双方未达成具体执行协议。其本质系以自己的行为表明不愿按原约定内容履行，属根本违约。据此，法院对社会资本方请求确认解除协议行为无效并继续履行的诉求不予支持。【（2017）川 01 民初 3826 号】
原告（社会资本方）请求行政机关履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险等给付义务，应先向行政机关提出申请。原告未能证明提出申请，驳回原告请求。【（2020）鄂 0881 行初 39 号】
从《投资合作合同》的内容来看，合同相对人峻坤实业在订立合同及决定合同内容等方面享有充分的意思自治。协议的签订遵循了平等自愿、等价有偿的原则。有关双方的权利义务和违约赔偿等协议约定体现了当事人协商一致的合意，为当事人设定的是民事权利义务，而非行政法上的权利义务。据此，法院驳回社会资本方申请。【（2020）京 04 民特 677 号】
（3）判决支持政府方请求
交投公司（政府方）为凰道公司（社会资本方）提供连带保证担保后，因凰道公司未能按约履行回购义务，致使交投公司承担连带担保责任，交投公司有权要求凰道公司支付代偿款并承担相应资金占用利息损失。【（2019）川 2021 民初 2087 号】
建设用地出让合同系 PPP 合同、投资合同架构下设立的合同，是为 PPP 合同、投资合同服务，因此 PPP 合同解除后建设用地出让合同亦无履行之必要，其合同目的亦无法实现，应当予以解除，支持政府方解除请求。【（2018）渝 02 民初 366 号】
（4）判决驳回政府方请求
因项目公司未成立，PPP项目合同未签订，双方在《PPP协议书》中未约定履约保证金，被告（社会资本方）也未向原告（政府方）支付履约保证金，被告仅仅向原告提交了一份投标保函，投标保函也无法直接转化为履约保函。对原告要求被告按履约保函要求支付履约保证金诉求不予支持。【（2018）皖 1225 民初 4230 号】
（5）一审支持社会资本方诉求，二审维持
政府方明知其未通过国家审计及未取得相关审批手续，仍进行招标，且在被上诉人中标后仍未完善和取得相关审批手续，存在主观过错，应承担过错责任。【（2019）辽 1302 民初 2237 号、（2020）辽 13 民终 628 号】
（6）一审支持政府方请求，二审维持
案涉合同作为 PPP 项目，投入资本是社会资本方的根本义务，未按合同约定注资构成根本违约，判决资本方支付违约金。【（2019）川1528民初837号、（2020）川 15 民终 794 号】
协议内容涉及沧源自治县大型基础设施建设，且部分使用国有资金投资，属于依法应当通过招投标等竞争性方式缔结的合同。未采取招投标方式即与社会资本方签订合作协议，违反了法律法规的强制性规定，应属无效合同。【（2020）云 09 民终 632 号】
（7）一审判决支持政府方请求，二审改判驳回
PPP项目合同虽约定，补充协议签订后，独立由社会资本方承担的义务不应由项目公司负担，但中并未对该“独立义务”的内容进行明确约定。因此，签订补充协议后，保证工程顺利进行的义务应为项目公司对政府方负有的义务。【（2019）苏 0382 民初 1421 号、（2020）苏 03 民终 3538 号】
（8）结果待定
本案系行政协议纠纷。原审法院未对其性质作出正确认定，二审法院撤销原判，发回重审。【（2018）粤行终 577 号】
综上所述，社会资本方起诉主张保证金返还以及损失赔偿的案件，其诉讼请求往往获得法院的支持，而主张确认政府方解除行为无效以及继续履行的案件，其诉讼请求则大多得不到法院支持。
就案件整体的胜诉率来看，笔者于《一文透析PPP项目大趋势》一文中梳理的 2016 年至2019 年 7 月之间 PPP 项目纠纷案件政府方胜诉率为 64%、社会资本方为 18%，而 2020 年这两项数据分别为 52%、44%，可以看出在 PPP 案件中社会资本方胜诉率有一个较大增长，双方胜诉率也逐渐持平。
二、PPP 项目涉诉纠纷裁判观点梳理
在有关 PPP 项目模式的相关法律法规规定尚不完善的情况下，已有裁判案例展现出来的司法实践法院的裁判观点，对于今后的 PPP 项目的风险防范以及纠纷解决具有极为重要的借鉴意义。
通过梳理 PPP 项目合作双方产生的纠纷和早期 BOT 纠纷案件的司法裁判观点，有利于把握 PPP 项目的法律风险点，从而使参与 PPP 项目的各方有效地制定风险防范措施和诉讼策略。
（一）关于 PPP项目合同的性质及适用的法律程序
1.认定为民事合同/适用民事审判程序的裁判案例
【案例索引】：
天颂建设集团有限公司、诸暨市人民政府大唐街道办事处申请确认仲裁协议效力特别程序民事裁定书【（2020）浙 06 民特 4 号】
裁判要旨：关于案涉《PPP项目投资协议》的性质问题。首先，案涉项目虽然与行政机关实现行政管理目标，履行公共管理职责有一定的关联，但该项目并非是诸暨市大唐街道办事处完全无偿的、单一的向社会公众提供的公共服务。
其次，从合同订立及合同内容确定情况来看，虽然合同的一方当事人是诸暨市大唐街道办事处，但案涉协议内容不能充分表明行政机关在订立合同、监督和指挥合同的履行、变更或者解除合同等方面均享有单方的优越和主导地位。合同相对人天颂建设集团有限公司、中新房东方有限公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制。
最后，从合同内容来看，本案合同并未就行政审批、行政许可等行政法上权利义务内容进行约定，合同系为了约定设立项目公司后签署《PPP项目协议》，实施项目的设计、投融资、建设、运营管理及维护等事宜而签订。合同约定的具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意。
综上所述，本案协议具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同，不属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。
【案例索引】：
中核城市建设发展有限公司、四川兴文经济开发区管理委员会合同纠纷二审民事判决书【（2020）川 15 民终 794 号】
裁判要旨：关于本案是属民事诉讼还是行政诉讼受理范围的问题。本案案涉合同的一方当事人为兴文县人民政府授权的兴文开发区管委会，但合同相对人中核城市建设公司在订立合同及决定合同内容等方面享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意。
本案合同并未仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定，合同涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不能决定案涉合同的性质。从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。中核城市建设公司主张本案合同为行政合同及不能作为民事案件受理，没有法律依据。
【案例索引】：
重庆市峻坤实业有限公司与世达投资（香港）控股有限公司等申请确认仲裁协议效力民事裁定书【（2020）京 04 民特 677 号】
裁判要旨：《投资合作合同》是否属于行政协议，涉案争议是否属于行政争议，应当根据协议的具体内容和当事人的争议事项及仲裁请求进行判断。从《投资合作合同》的内容来看，合同相对人峻坤实业在订立合同及决定合同内容等方面享有充分的意思自治。协议的签订遵循了平等自愿、等价有偿的原则。有关双方的权利义务和违约赔偿等协议约定体现了当事人协商一致的合意，为当事人设定的是民事权利义务，而非行政法上的权利义务。
因此，《投资合作合同》的性质应属平等主体之间的民商事协议，而非行政协议。从忠县人民政府向贸仲提出的仲裁请求和双方争议事项来看，并未针对行政机关的具体行政行为。就本案纠纷而言，双方当事人处于平等的法律地位，可以提起仲裁解决。因此，本案争议具有可仲裁性，不属于依法应当由行政机关处理的行政争议。
2.认定为行政协议/适用行政审判程序的裁判案例
【案例索引】：
湖南酒仙湖生态旅游开发有限公司、湖南山水天旅游开发有限公司合同纠纷二审民事裁定书【（2019）湘 02 民终 2778 号】
裁判要旨：攸县政府与乐达公司于 2015 年 1 月 14 日签订《协议书》的行为是履行其行政管理职能，协议书所涉内容也非攸县政府自身的利益，涉及的是公共利益。因此，该《协议书》为行政协议。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，本案纠纷属于行政诉讼受案范围，一审法院按民事案件受理不当。
【案例索引】：
惠深沿海集团有限公司、惠州市惠阳区人民政府二审行政裁定书【（2018）粤行终 577 号】
裁判要旨：本案系行政协议纠纷。原审法院未结合《城市运营协议书》和《备忘录》具体条款内容对其性质作出正确认定，便以其违反《土地管理法》的强制性规定为由，认定《城市运营协议书》和《备忘录》无效，属认定事实不清，适用法律不当，原审法院应在查明相关事实的基础上依法重新作出处理。
【案例索引】：
湖南省第六工程有限公司、龙山县人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事裁定书【（2020）湘民终 998 号】
裁判要旨（一审）：政府方与社会资本方就 PPP 项目所签订的合同系行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，而与社会资本方订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议性质。一审法院立为民事案件审理，受理错误。裁定：驳回省第六公司的起诉。
裁判要旨（二审）：本案中，龙山县政府授权龙山县工业园管委会与省第六公司签订的《龙山县工业集中区标准厂房（二期）建设PPP项目合作合同》及补充协议，从合同内容来看，案涉项目实行的是政府方授权批准的特许经营模式，且约定了政府方对项目建设的监管、监督及介入等具有行政管理性质的内容，即政府方为了实现行政管理或公共服务为目标而与社会资本方订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议性质。
【相关规定说明】：为了进一步保障交易安全与交易秩序，2019 年 11 月 27 日，最高人民法院颁布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》。
该司法解释第一条对行政协议的概念作出了规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。《行政协议司法解释》第二条在第一条的基础上，明确规定将符合第一条规定的政府与社会资本合作协议明确为行政协议。
因此，在今后的 PPP 项目涉诉纠纷案件中，涉及具备《行政协议司法解释》第一条规定的行政协议要件的 PPP项目合同，属于行政协议的范畴，应当按照行政案件立案和审理。
（二）关于解除 PPP项目合同的法律效力及继续履行的裁判案例
1.因社会资本方单方面提出提高服务费收取比例及增加收取运营维护费和资金占用利息等条件，导致双方未达成具体执行方案，政府方解除协议，社会资本方起诉主张确认政府方解除行为无效并继续履行，法院不予支持。
【案例索引】：
成都成电医星数字健康软件有限公司与崇州市人民政府、崇州市卫生和计划生育局合同纠纷一审民事判决书【（2017）川 01 民初 3826 号】
裁判要旨：《投资合作协议》虽未对后续的具体执行方案包括收费比例等予以约定，但成电公司就案涉项目提交的竞争性磋商响应文件中对于服务费收取比例的报价等竞争性条款应视为双方最终合同的组成部分。因成电公司在此后的磋商中单方面提出提高服务费收取比例及增加收取运营维护费和资金占用利息等条件，违背其投标承诺内容，导致双方未达成具体执行协议。其本质系成电公司以自己的行为表明不愿按原约定内容履行，属根本违约。
根据《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，崇州卫计局解除与成电公司签订的《投资合作协议》并无不当，本院予以确认。此外，因协议解除后，崇州卫计局就案涉项目已另行招标，重新选定供应商，签订并履行了相应合同，案涉协议事实上也无法继续履行。故成电公司关于确认崇州卫计局解除协议行为无效并继续履行的诉讼请求不成立。
2.政府方享有 PPP项目合同解除权且已经行使合同解除权的情况下，社会资本方以不具备法律规定的开工条件为由抗辩政府方开工指令，要求继续履行合同，法院不予支持。
【案例索引】：
苏州园林营造产业股份有限公司与铜川市董家河循环经济产业园管理委员会确认合同效力纠纷申诉、申请再审民事裁定书【（2020）陕民申 536 号】
裁判要旨：董家河管委会与苏州园林公司、苏州顺龙公司签订的《铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目合同》系就董家河循环经济产业园道路工程建设施工项目有关资金来源、项目报批，项目开工等一系列问题的框架协议，其内容既包含了行政许可的范畴，又包含了民事合同的内容。
本案并不是单纯的建设工程施工合同的履行，苏州园林公司不能简单适用建设工程施工合同的相关法律而拒绝履行合同约定内容。董家河管委会和苏州园林公司、苏州顺龙公司在《铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目合同》中约定了解除合同的条件，现解除合同的条件成就。董家河管委会依约享有解除权，其解除合同的行为合法有效，发生解除合同的效果。
（三）关于 PPP项目合同效力认定的裁判案例
1.社会资本方以项目违反招投标程序（违反的程序内容不属于法律、行政法规的效力性强制性规定的情况）为由主张 PPP项目合同无效，法院不予支持。
【案例索引】：
中核城市建设发展有限公司、四川兴文经济开发区管理委员会合同纠纷二审民事判决书【（2020）川 15 民终 794 号】
裁判要旨：中核城市建设公司主张兴文县政府采购前投资概算超过原概算 10% 未经政府部门重新审核、未完成物有所值评价和财政承受能力论证审核，即使将两个项目合并为一个项目确经省财政厅同意，该行为系以合法形式规避国家政策，违反了《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》、国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》等有关规定，但其所举规定并非法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在可认定合同无效的其他情形，故中核城市建设公司关于案涉 PPP 合同无效的上诉理由不能成立。
2.社会资本方以 PPP 项目违反《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的规定为由主张合同无效，法院不予支持。
【案例索引】：
上诉人中国二十二冶集团有限公司与安徽省阜南县人民政府行政协议一案二审行政判决书【（2019）皖行终 1092 号】
裁判要旨：该 PPP 项目库仅是财政部设立的政府和社会资本合作的一种综合信息管理平台，是为规范政府和社会资本合作项目运作、防止 PPP 异化、遏制隐性债务风险增量的一种信息管理手段，即系行政机关行使行政管理的一种方式，并不属于法律、行政法规的强制性规定，涉案 PPP项目协议约定的 PPP 项目即使属于应清退出项目库的情形，亦不属于违反法律、行政法规的强制性规定“合同无效”法定情形，故二十二冶公司一审起诉时主张涉案 PPP项目协议无效的理由不能成立，本院不予支持。
（四）关于违约金支付问题的裁判案例
1. 社会资本方未履行出资义务，政府方主张联合体成员连带支付违约金，法院予以支持。
【案例索引】：
兴文县工业园区管理委员会与广州中建核投资产管理有限公司、中核工建设集团第三工程局有限公司合同纠纷一审民事判决书【（2019）川 1528 民初 837 号】
中核城市建设发展有限公司、四川兴文经济开发区管理委员会合同纠纷二审民事判决书【（2020）川 15 民终 794 号】
裁判要旨（一审）：按照合同约定，乙方未按照合同约定按期足额缴纳到位项目资本金，甲方有权单方解除合同，并要求乙方支付甲方违约金 2000 万元。原告请求被告广州核投公司、中核第三工程局支付违约金 1998 万元，本院予以支持。被告华金担保公司出具了担保函，保证金额为 4900 万元，保证方式为连带责任保证，原告请求被告华金担保公司承担连带担保责任符合法律规定。被告兴文核投项目公司并非合同当事人，广州核投公司系兴文核投项目公司的股东，原告要求兴文县核投项目公司承担连带责任，没有法律依据，本院不予以支持。
裁判要旨（二审）：关于被告中核第三工程局提出其不参与项目组建，不占股权，原告不能就此要求中核第三工程局承担连带责任的抗辩理由，按照广州核投公司和中核第三工程局签订的《联合体协议书》载明：联合体将严格按照招标文件的各项要求，递交投标文件，履行合同，并对外承担连带责任，以及合同、备忘录上的乙方是指广州中建核投资产管理有限公司和中核工建设集团第三工程局有限公司，故被告的抗辩理由本院不予以采信。
2.政府方主张社会资本方对转让后的项目承担违约责任，法院不予支持。
【案例索引】：
邳州市交通运输局与泰富重装集团有限公司、中诚国际海洋工程勘察设计有限公司合同纠纷一审民事判决书【（2019）苏 0382 民初 1421 号】
泰富重装集团有限公司、中诚国际海洋工程勘察设计有限公司与邳州市交通运输局建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2020）苏 03 民终 3538 号】
裁判要旨（一审）：虽然邳州交通局与项目公司瑞通公司签订了补充协议，PPP项目合同中泰富公司、中诚公司、徐州港务集团的权利和义务已由瑞通公司承继，但 PPP项目合同和补充协议中均明确约定“应独立由社会中标资本享有和承担的权利及义务除外”，该项约定对合同双方均具有约束力，合同双方仍应按该约定享有权利和承担义务，即合同权利义务被瑞通公司承继的同时，泰富公司、中诚公司、徐州港务集团仍应对原合同中约定的应独立由其承担的义务负有依约履行责任。
裁判要旨（二审）：PPP项目合同虽约定，补充协议签订后，独立由社会资本方即泰富公司、中诚公司、徐州港务集团承担的义务不应由项目公司瑞通公司负担，但合同中并未对该“独立义务”的内容进行明确约定。泰富公司、中诚公司、徐州港务集团投标时提交的《联合体协议》虽承诺“按照工程进度要求保证邳州港港区邳州作业区工程顺利进行”，但亦未明确约定此项义务为 PPP项目合同中约定的社会资本方的“独立义务”，因此，瑞通公司设立并与邳州交通局签订补充协议后，该项保证工程顺利进行的义务应为瑞通公司对邳州交通局负有的义务。
（五）关于保证金问题的裁判案例
1.因项目取消，社会资本方主张退还保证金，政府方主张与社会资本方为合伙关系，应当按比例承担前期咨询费用予以抵扣，法院不予支持。
【案例索引】：
浙江舟山广宇建设有限公司与从江县城镇投资开发有限责任公司合同纠纷一审民事判决书【（2020）黔 2633 民初 887 号】
裁判要旨：按照被告与原告签订的《合作协议》，目前 PPP 项目公司未成立，应按照双方约定的“按 EPC 建设模式进行结算支付”，EPC 指是工程总承包，在 EPC 建设模式下，原告作为总承包方，是对工程的勘察、设计、施工等实行全过程的承包，“PPP 项目”的咨询，不属于原告的合同义务，因此原告不负责支付关于“PPP 项目”的咨询服务费。
本院认为，被告辩称的原告参股 90%，被告参股 10%的前提条件是成立 PPP 项目公司（SPV），但目前 PPP 项目公司（SPV）未成立，不能将进入 PPP 库前产生的费用及合同约定的其他费用由项目公司（SPV）承担，即不能按原告 90%、被告 10% 的比例承担，而应按合同约定的“未成立项目公司前，本项目按照 EPC 建设模式进行结算支付”进行处理，因此被告的上述辩解不成立，本院不予采纳。
2.《PPP协议书》未约定履约保证金，社会资本方也未向政府方支付履约保证金。社会资本方在签订 PPP 合同后未依约出资设立公司，政府方主张要求社会资本方依照投标保函来支付履约保证金，法院不予支持。
【案例索引】：
阜南县住房和城乡建设局、中国二十二冶集团有限公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书【（2018）皖 1225 民初 4230 号】
裁判要旨：关于原告要求被告支付履约保证金 1000 万元问题。因项目公司未成立，PPP项目合同未签订，双方在《PPP协议书》中未约定履约保证金，被告也未向原告支付履约保证金，被告仅仅向原告提交了一份投标保函，投标保函也无法直接转化为履约保函。故原告要求被告按履约保函的金额追究被告的违约责任并要求支付履约保证金 1000 万元，没有事实和法律依据，本院不予支持。
3.双方达成合作意向后未签订正式合作协议，社会资本方主张退还保证金，法院予以支持。
【案例索引】：
南昌市路桥工程有限公司与萍乡市广播电视台合同纠纷一审民事判决书【（2019）赣 0302 民初 1664 号】
裁判要旨：《招商文件》规定不予退还 10 万元保证金的情形是以签订合作协议为前提。被告在报纸上刊登《招商公告》的行为，是向符合条件的不特定对象发出共同建设投资萍乡广电数字产业大厦项目的意思表示，是要约邀请行为。原告按照招商文件要求交纳 10 万元保证金并参与被告组织的内部竞争性谈判，是原告做出有意与被告进行合作的意思表示，是要约行为。
被告选中原告作为首选招商合作对象，表明原、被告双方基于《招商文件》已达成合作意向，根据《招商文件》，原告成为首选招商合作对象后，双方针对合作事宜，还需签订合作协议。现原、被告双方尚未签订合作协议，即原、被告双方尚未对具体合作事宜达成一致意见，双方之间的合同关系尚未成立。不予返还原告支付的 10 万元保证金，没有事实和法律依据。
4.因招标文件中对于投标人资格要求高于资格预审文件，社会资本方不符合要求，要求退还招投标保证金，法院予以支持。
【案例索引】：
中冶南方工程技术有限公司与阜阳市住房和城乡建设委员会房屋租赁合同纠纷一审民事判决书【（2019）皖 1202 民初 8661 号】
裁判要旨：本案中，原告中冶南方公司在投标人资格预审过程中，交纳了保证金 50 万元，并提交资格预审申请文件，被告阜阳住建委经过对原告中冶南方公司资格预审申请文件，向原告中冶南方公司发送了资格预审合格通知书暨招标通知书和 PPP 项目招标文件及项目合同，原告收到项目的招标文件及项目合同后，认为被告发出的招标文件中，对于投标人资格要求高于资格预审文件，而原告在资格审预审阶段提供的施工负责人仅具有工程师职称，无法响应项目招标文件中实质性要求，于 2017 年 5 月 25 日向被告阜阳住建委提交了《关于阜阳市城区水系综合治理PPP项目标段三的工作联系函》，提出无法参加下一步投标工作，要求退还保证金，被告阜阳住建委收到后未予答复。应视为被告阜阳住建委对原告工作联系函的默认，且原告中冶南方公司提交的文件中，关于拟投入施工负责人职称汇总表中，所附职称低于被告阜阳住建委项目招标文件中要求，而通过资格预审，原告的退出并未因此造成该项目的留标及损失，对原告的部分诉讼请求，本院予以支持。
（六）关于赔偿损失的裁判案例
1.由于政府方未取得相关审批手续，导致合同无法继续履行，社会资本方起诉主张损失赔偿，法院予以支持。
【案例索引】：
北京漱玉京华投资有限公司、辽宁漱玉京华房地产开发有限公司等与朝阳燕都新区等合同纠纷一审民事判决书【（2019）辽 1302 民初 2237 号】
朝阳燕都新区、朝阳燕都新区房屋征收办公室合同纠纷二审民事判决书【（2020）辽 13 民终 628 号】
裁判要旨（一审）：依照《中华人民共和国招标投标法》第九条规定：招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招投标文件中如实载明。本案中原告系被告招商引资来到朝阳，并先期投入巨额资金，原告履行了合同应尽义务。
但被告明知其未通过 2015 年的国家审计及未取得相关审批手续，仍于 2016 年 1 月招标，且在原告中标后仍未完善和取得相关审批手续，被告存在主观恶意，应承担违约责任。故二原告请求判令被告朝阳燕都新区（朝阳经济开发区）管理委员会、朝阳燕都新区房屋征收办公室对于原告北京漱玉京华投资有限公司、辽宁漱玉京华房地产开发有限公司各项损失合计 450 万元承担连带赔偿责任；以及二被告承担本案诉讼费用、鉴定费用的诉讼请求的合理部分，本院予以支持。
裁判要旨（二审）：《框架协议》是双方真实意思表示，合法有效。对此一审法院亦予以确认。被上诉人系上诉人新区管委会招商引资来到朝阳，并先期投入巨额资金，履行了合同应尽义务。
但上诉人明知其未通过 2015 年的国家审计及未取得相关审批手续，仍于 2016 年 1 月招标，且在被上诉人中标后仍未完善和取得相关审批手续，上诉人新区管委会存在主观过错，其应承担过错责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不充分。
2.因项目环评不能如期获取审批，政府方解除合同，社会资本方起诉要求政府方承担违约责任，法院不予支持。
【案例索引】：
门旺能环保能源有限公司、门县综合行政执法局、美欣达集团有限公司一审行政判决书【（2019）浙 1082 行初 92 号】
裁判要旨：根据被告（政府方）与第三人协议的约定，原告应承担该项目环评的责任，由于环评不能如期获得审批，导致该项目协议实质无法履行，现双方均同意解除该行政协议，本院予以准许。
协议中双方未明确相应的违约责任，原告亦未提供充分的证明本案违约责任在被告方，故原告要求被告承担赔偿责任缺乏充分的依据。鉴于原告已为项目进行了一定的投资系客观事实，被告在本案协调阶段表示同意补偿原告 1574922 元，对该补偿数额，本院予以认可。
3.政府方违约，社会资本方起诉请求解除合同并主张损失赔偿，法院部分予以支持。
【案例索引】：
广西盛丰建设集团有限公司与广州市增城区人民政府增江街道办事处合同纠纷一审民事判决书【（2018）粤 0118 民初 7427 号】
裁判要旨：由于被告根本违约，原告主张其在中标涉案工程项目后进行了一系列的前期投入。……被告应当承担赔偿责任。
至于原告主张的经营期内纯收益损失。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
原告委托广州市华盟价格事务所有限公司作出评估，得出体育公园 2018 年度至2046 年度经营利润 =∑（营业收入-经营成本-应交营业税-企业所得税），却忽略了在经营期间有可能发生的变量，例如经营期间再装修、翻新的投入。原告主张经营期内纯收益损失，时间跨度大、变量多，仅根据《关于终止<增城区增江体育公园项目特许经营协议>产生的损失价格评估结论书》主张 8195910 元的经营期内纯收益损失，理据不足，本院不予采信。
三、PPP项目法律风险防范建议
通过对 PPP 项目涉诉纠纷的案例分析，作者团队梳理了 PPP 项目实施过程中的一些法律风险，并提出相关防范建议，以供 PPP 从业人士参考：
(一) 政府方在开展 PPP 项目应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》、国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》等相关规定，严格规范实施，防范出现 PPP项目合同被认定无效或者 PPP 项目被退库等风险。
(二) 政府方在选择 PPP 项目的社会资本方时，要评估社会资本方的履约能力与履约诚信，重视社会资本方的资格预审，确实充分地发挥资格预审的筛查作用。通过制定合理的采购条件，选取合适的中标资本方。
(三) 社会资本方在参与 PPP 项目投标过程中，除了要对政府方主体是否符合相关规定、是否具有相应的履约能力以及履约诚信进行充分评估，还要特别注意联合体组成成员的评估筛选，防控因为联合体成员的违约行为而导致己方承担连带责任的风险。
(四) 社会资本方应当充分重视招投标至合同签订前这一阶段的风险防范，认真研究招标文件，加强与政府方的沟通，防范因招标文件偏差以及沟通不足导致项目合作失败，进而遭受项目前期投入的损失。
(五) PPP 项目参与各方尤其是政府方，在项目过程中要重视专业力量的配备，防范因专业力量的缺乏引起合同拟定及项目实施过程中对相关要素认知错误，进而导致权利义务的不对等，必要时可以聘请专业的第三方服务机构协助开展风险把控。
(六) PPP 项目相关合同条款要确保条文用语的准确性以及明确性。PPP 项目参与各方应充分研判投资合作协议、股东协议以及 PPP项目合同等协议等约定的己方义务范围，特别应当重视招标文件、投标文件以及其他可能构成合同内容一部分的文本对己方形成的约束，避免因错误理解合同范围而无意识陷入违约。
(七) 各方在 PPP项目合同签订后，应当严格遵守，依法依规履约。PPP 项目执行过程中，在分歧出现后，应本着友好协商的原则，首选再谈判等有利于推进项目实施的纠纷解决方式，避免时间及金钱成本的大量增加。
(八) 各方在提起诉讼前，应深入分析 PPP项目合同的主要内容以及争议焦点的主要特征，判断争议诉求内容所属的法律关系范围，相应选择民事或行政诉讼程序，避免因诉讼程序选择不当导致被法院裁定驳回起诉的风险和成本增加的问题。
(九) 政府方在履行、变更或解除 PPP项目合同过程中，不仅要根据行政法律法规论证相关行政行为的合法性，还要参照民事法律规范对相关行政行为的合法性、合理性进行论证。依据《行政协议解释》第十二条、第十八条及第二十七条的规定，人民法院在审理行政协议案件时，可以适用民事法律规范确认行政协议无效，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，并支持当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权。
(十) 在 PPP项目合同履行过程中，政府方要注意根据合同约定办理相关审批手续，防范社会资本方主张 PPP项目合同无法继续履行的风险。若因 PPP 项目相关审批手续未办理或无法办理导致合同无法继续履行，社会资本方可起诉主张解除 PPP项目合同，以减少损失的扩大。
(十一) 政府方在采购 PPP 项目的社会资本方过程中，招标文件及资格预审文件等对投标人资格要求的设定应当保持一致，防范出现社会资本方通过资格预审之后，却不满足招标文件对投标人资格要求而无法进行投标的情况。
(十二) 政府方和社会资本方双方在编制和完善《PPP项目合同》中，要确保条文用语的准确性、无歧义，防范合同条款互相冲突，对合同相对方不履行合同义务对应的违约责任要明确、可执行，防范一方出现违约行为，而对方无法主张违约责任、无法主张违约赔偿的情况。