“公共租赁住房”（以下简称“公租房”）是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房（该定义来自于住房和城乡建设部于2012年5月28日发布的《公共租赁住房管理办法》）。作为近年来我国积极构建的保障性住房体系中的重要组成部分，在经历了与廉租房并轨的过程之后，公租房不仅受到政府部门和普通百姓的重视，也逐渐吸引越来越多的社会投资主体。为此，国家及各地新规频出，多种投资政策开始试点，为社会投资主体提供了更广阔的投资机遇和更现实的投资回报。本期中，我们将根据国家及上海地区关于公租房的最新法律法规展开，结合本所最新实务经验，从社会投资主体的参与角度与阅者分享。
一、最新公租房法律法规汇总
根据《公共租赁住房管理办法》的规定，公租房可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。全面推进公租房建设和运营，绝不可能仅仅依靠政府投资，必须吸引更多的社会投资主体参与到公租房的建设、运营、管理过程，这也是最新公租房法律法规的主导方向。
下表为国家及上海地区近一年内关于公租房的最新法律法规及核心内容：
法律法规名称及文号 | 发布主体 | 发布时间 | 主要内容 |
《公共租赁住房管理办法》（住房和城乡建设部令第11号） | 住房和城乡建设部令第11号 | 2012年5月28日 | 规定有关公租房分配，运营，使用，退出，监察的基本程序和管理原则 |
《财政部、国家税务总局关于促进公共租赁住房发展有关税收优惠政策的通知》（财税[2014]52号） | 财政部、国家税务总局 | 2014年8月11日 | 在2010年-2013年的3年税收优惠政策基础上继续给予公租房建设和运营税收优惠，执行期限为2013年9月28日至2015年12月31日。具体涉及城镇土地使用税、契税、印花税、土地增值税、企业所得税、个人所得税及营业税的减免。 |
《关于印发<上海市公共租赁住房房地产登记技术规定>的通知》（沪房管规范权〔2015〕1号） | 上海市住房保障和房屋管理局、上海市规划和国土资源管理局 | 2015年1月8日 | 规范上海市公租房登记行为，具体包括初始登记、转移登记、变更登记以及公租房租赁合同备案登记的登记要求。 |
《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号） | 财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会 | 2015年4月21日 | 规范运用政府和社会资本合作模式（即PPP（Public-Private Partnership）模式）投资开发公租房项目的条件、适用范围、流程及政策等。 |
由于廉租房与公租房于2014年起正式开始并轨运行（统称为公租房），2013年下半年至2014年上半年关于公租房的法律法规集中表现为对并轨之后新公租房制度的重建。而过去一年内国家及上海地区关于公租房的法律法规重点则转变为针对社会投资主体参与公租房项目的模式确立及政策支持。伴随着政府在公租房领域的需求越发增强，新规频出将有助于公租房项目逐渐模式化和规范化。同时，在新规出台的背后，一些试点项目的探索也为社会投资主体提供了特殊的投资模式，并将推进社会投资主体与政府在公租房领域的合作。
二、社会资本参与公租房项目的几种模式简介
最初，由于公租房的特殊性质，其房源主要来自政府自建自管，其优点在于可以最大程度的保证公有性和社会公益性，但与此同时，巨额的建设资金投入和微小的租金回报，给政府带来了巨大的财政负担，阻碍了公租房项目的大量推广。而根据最新的财综[2015]15号文，政府通过提供多种合作模式力争吸引更多社会投资主体参与公租房项目。针对在建或存量建设项目，可以采用政府收购企业的在建（存量）房或者企业收购政府的在建（存量）房的方式将现有房源作为公租房使用，降低投入成本。针对新建公租房项目，政府可以选择符合条件的社会投资主体，共同成立项目公司，通过与其签订行政合同许诺可观的政策优惠以及设置退出机制。
以下简要介绍三种社会投资主体参与公租房项目模式的投资收益: (仅以社会投资主体作为分析主体)
公租房建设模式 | 社会投资主体建设 → 政府购买 → 政府运营 | 政府建设 → 社会投资主体购买 → 社会投资主体运营 | 政府选择社会投资主体组建项目公司 → 政府与项目公司签订行政合同 → 项目公司建设 → 项目公司运营 |
投入 | 1、土地价格：招拍挂的国有土地出让价；2、房屋建设资金（等同建设普通商品房的投入成本） | 1、若已建设完毕（存量房）：招拍挂转让国有资产的方式所需的转让价；2、若尚未建设完毕（在建房）：以与政府签订转让协议中的协议价格 | 1、土地价格：协议出让价/划拨国有土地（仅在政府愿意将划拨的土地作价入股，成为项目公司股东的情况下）2、房屋建设资金 |
收益 | 协议转让价格＝投入成本＋协议利润 | 1、锁定期内：符合市场水平的租金；2、锁定期后：房产销售所得扣除相应税收和土地出让补偿金 | 1、不超过50%的部分房屋可预售给产业园区内的单位：预售所得（成本＋微利） 2、剩余部分由社会投资主体持有： 锁定期内收取租金，锁定期后取得房屋销售所得 |
投资回报的时间方式 | 1、时间：与政府签订购买协议之时； 2、方式：通过被收购，一次性取回所有投资回报 | 1、锁定期内，通过收取租金，取回部分投资； 2、锁定期后，通过销售房产，取回所有投入加利润 | 可预售的房屋： 社会投资主体取得大产证，预售房屋之时。 由社会投资主体持有的房屋： 1、锁定期内，通过租金缓慢取回部分投入； 2、锁定期后，通过销售一次性取回所有成本加利润 |
可能获得的政策支持 | 无 | 1、政府保障承租人来源； 2、政府提供租金补贴至市场租金价格； 3、保护期：通常保证为15年内，可以以公租房对外出租（上海新趋势：10年）； 4、保护区域：一定范围内，不会出现第二个公租房楼盘； 5、税收减免； 6、贷款支持 | 同左 |
房屋后续性质 | 公租房，按政府意愿运营，严格参照公租房的承租人要求选择承租人 | 1、锁定期期间：作为普通公租房出租； 2、锁定期后：转变为二手房，可上市流通对外出售 | 可预售的房屋： 1、产权人：购买房屋的园区内单位； 2、锁定期内：按公租房的承租人标准，租给本单位内困难职工； 3、锁定期后：可作为存量房上市流通 不可预售房屋： 1、产权人：社会投资主体 2、锁定期内：作为普通公租房出租 3、锁定期后：转变为二手房，可上市流通对外出售 |
纵观上述三种投资模式，第一、二种投资模式称不上新颖，是公租房兴起之初政府意图吸引社会资本参与公租房建设时就形成的投资模式。这两种方案对社会投资主体而言，依旧存在投资周期长，回报慢，利润也并不丰厚的缺点，并将导致企业流动资金不足。
而根据我们的实务经验，第三种投资模式是一种最近才出现在上海某两个特定产业园区的新型投资模式试点方案。由于允许社会投资主体在预售阶段就可以出售部分房屋，收回一定的成本，很好地弥补了投资周期过长的弊端，使公租房开发项目对社会投资主体更富吸引力。
以下，我们重点分析第三种方案的投资流程：
可见在这种模式中，最为重要的莫过于项目公司与政府所签订的合作合同，几乎所有政府许诺的政策支持和运营规则都在该合同中约定。在此，我们着重分析这份合同的重要条款：
重要条款 | 注意点 |
合同主体 | 项目公司分2类： 1. 政府作为股东参与运营：可通过将划拨的国有土地作价入股，并以其出资额为限，承担有限责任。根据财综[2015]15号规定，政府不再对项目公司承担担保或保证责任。 2. 政府不作为项目公司股东：该项目公司完全由社会投资主体投资运营，政府不做任何投资或担保，同时也不参与公司的决策运营。 |
合同性质 | 行政合同 |
可在合同中选择约定的政策支持 | 1. 税收支持和贷款支持：包括建设阶段，预售阶段，出租阶段，销售阶段。 2. 地价支持：可选择协议转让国有土地使用权时，搭配一部分可建设商品房的地块，以协议转让和拍卖土地使用权的差价，来抵消社会投资主体建设运营公租房带来的隐形损失。 3. 承租人来源保障：由于社会投资主体无权自行招租，政府必须保证足够的承租人来源，以免公租房空置。 4. 锁定期长度：过去通常为15年，最近也出现10年，锁定期内，政府必须支持社会投资主体运营公租房，同时社会投资主体也不得将该房屋挪作他用或不经政府许可抵押出售等。 5. 保护区域：附近一定范围内政府不得批准其他公租房运营。 6. 锁定期后，变为存量房上市销售前的程序和税收等。 |
可在合同中约定的违约责任 | 1. 若政府违约：可对政府提出行政之诉。 2. 若社会投资主体违约：政府有权届时以成本价回购房屋／要求社会投资主体补缴税金，土地出让金差价等费用／行政罚款。 |
根据上表所示，上海地区目前试点这种特殊投资模式的公租房项目仅限于特定项目。社会投资主体通过参与特殊投资模式的公租房项目，不仅仍能够获得政府的政策支持，而且能够更早实现投资回报。而作为购买方的区内企业，整栋购买园区附近的公租房，既能够享受亲民的转让价格，也便于安置企业员工。对于大型企业而言，在公租房于公租期间届满并转变为存量商品房后，可将其作为对于企业高管的福利，也可通过出售取得收益。
结语
随着《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）等一系列新规的出台，社会投资主体与政府合作参与公租房项目产生了更多选择模式。政府通过逐步开放社会投资主体对公租房建设的参与渠道，并增强对此的政策保障力度，使社会投资主体能够从中取得稳定的收益，从而吸引更多社会资本参与其中，以此大力增加公租房房源并使公租房得以真正推行开来。这些试点项目在一定程度上解决了过去社会投资主体参与同类项目面临的投入周期长，收益回报慢的弊端，未来能否通过相关法律文件的制定和适用实现双赢乃至多赢的效果，本所也将持续关注。