【阅读提示】
关于土地使用权出让合同的性质问题，在理论界一直存在争论。不过在司法实务界，自从2005年最高人民法院发布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之后，实务操作层面已趋于统一，因国有土地使用权出让合同产生的纠纷，人民法院皆作为民事案件加以审理。但是《行政诉讼法》修改之后，把行政协议纳入到了行政诉讼受案范围，那么，国有土地使用权出让合同是否属于行政协议呢？实践中，各省之间的认识也不相同。
关键词：合同性质 受案范围 法律地位平等
【成务律师提醒】
1、通过查找行政诉讼法修改之后的判例以及通过上述图表可以看出江苏、重庆、福建、河北、湖南、四川等省高院依然将该类案件纳入了民事诉讼受案范围，而浙江、海南、河南等省高院却将此纳入了行政诉讼受案范围，但实践中最高院及其他省高院多数仍以民事案件进行审理，作者也认同此观点。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体；新《行政诉讼法》虽然将行政协议纳入受案范围，但没有新的法律及司法解释规定国有土地使用权出让合同的性质。
2、新《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”可以提起行政诉讼，该条规定的协议为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议，这些协议带有很强的行政色彩，即协议双方的法律地位不平等。相对方不按照合同办事的时候，行政机关可以根据法律的规定采取制裁措施。而国有土地使用权出让合同确是当事人双方协商订立，遵循平等、自愿的原则，所以不属于该条规定的协议类型。
3、现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，且《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》中将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，在上述司法解释及决定没有被废止和修改的情况下，应属民事案件的受案范围，因此我认为此纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。
【相关案例】
1、抚顺市国土资源局、抚顺融信置地有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书【(2017)最高法民辖终89号】
裁判要点：根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《国有土地使用权合同纠纷解释》），土地使用权出让合同纠纷属于民事案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定，国有土地使用权出让合同纠纷不属于行政案件，本案系平等主体之间的法律行为，属于民事案件。抚顺国土局上诉主张依据《行政诉讼法》第十二条、《行政诉讼法解释》第十一条、第十六条规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议，理由不能成立。
2、海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书【（2015）民一终字第83号】
裁判要点：首先，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。
其次，国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。
现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。本院还注意到，修改后的行政诉讼法第十二条第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断。
3、淮南市国土资源局、淮南禹洲房地产开发有限公司建设用地使用权纠纷二审民事判决书【(2016)最高法民终729号】
裁判要点：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。
4、温州市丰篮农产品市场开发有限公司、温州市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书【（2016)最高法民申935号】
裁判要点：（一）关于温州国土局是否按照《国有建设用地使用权出让合同》约定履行土地交付义务的问题。丰篮公司与温州国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，经双方当事人多次磋商，所约定内容系双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性效力性规定，双方应当按照约定全面履行合同义务。
5、江苏象富百货有限公司与涟水县国土资源管理局、涟水县涟城镇人民政府等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书 【(2017)苏08民终2263号】
裁判要点：本案争议的焦点是本案是否属于民事案件受案范围。本院认为，本案双方争议的是建设用地使用权出让合同纠纷，根据《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律法律问题的解释〉》的相关规定，涉及土地使用权出让合同纠纷属于民事案件的受案范围，且从案由上来看，建设用地使用权出让合同纠纷也属民事案件受理范围。故在上述司法解释及决定没有被废止和修改的情况下，本案应属民事纠纷，应属民事案件的受案范围，一审以本案所涉合同属行政合同，不属民事案件的受理范围为由，驳回上诉人的起诉错误，应予纠正。
【相关法条】
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》【法释〔2005〕第5号】
根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。
《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》【法〔2011〕42号】
为了正确适用法律，统一确定案由，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合人民法院民事审判工作实际情况，对民事案件案由规定如下：
第四部分 合同
第77项、建设用地使用权合同纠纷
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。
关于土地使用权出让合同的性质问题，在理论界一直存在争论。不过在司法实务界，自从2005年最高人民法院发布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之后，实务操作层面已趋于统一，因国有土地使用权出让合同产生的纠纷，人民法院皆作为民事案件加以审理。但是《行政诉讼法》修改之后，把行政协议纳入到了行政诉讼受案范围，那么，国有土地使用权出让合同是否属于行政协议呢？实践中，各省之间的认识也不相同。
关键词：合同性质 受案范围 法律地位平等
【成务律师提醒】
1、通过查找行政诉讼法修改之后的判例以及通过上述图表可以看出江苏、重庆、福建、河北、湖南、四川等省高院依然将该类案件纳入了民事诉讼受案范围，而浙江、海南、河南等省高院却将此纳入了行政诉讼受案范围，但实践中最高院及其他省高院多数仍以民事案件进行审理，作者也认同此观点。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体；新《行政诉讼法》虽然将行政协议纳入受案范围，但没有新的法律及司法解释规定国有土地使用权出让合同的性质。
2、新《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”可以提起行政诉讼，该条规定的协议为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议，这些协议带有很强的行政色彩，即协议双方的法律地位不平等。相对方不按照合同办事的时候，行政机关可以根据法律的规定采取制裁措施。而国有土地使用权出让合同确是当事人双方协商订立，遵循平等、自愿的原则，所以不属于该条规定的协议类型。
3、现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，且《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》中将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，在上述司法解释及决定没有被废止和修改的情况下，应属民事案件的受案范围，因此我认为此纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。
【相关案例】
1、抚顺市国土资源局、抚顺融信置地有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书【(2017)最高法民辖终89号】
裁判要点：根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《国有土地使用权合同纠纷解释》），土地使用权出让合同纠纷属于民事案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定，国有土地使用权出让合同纠纷不属于行政案件，本案系平等主体之间的法律行为，属于民事案件。抚顺国土局上诉主张依据《行政诉讼法》第十二条、《行政诉讼法解释》第十一条、第十六条规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议，理由不能成立。
2、海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书【（2015）民一终字第83号】
裁判要点：首先，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。
其次，国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。
现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。本院还注意到，修改后的行政诉讼法第十二条第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断。
3、淮南市国土资源局、淮南禹洲房地产开发有限公司建设用地使用权纠纷二审民事判决书【(2016)最高法民终729号】
裁判要点：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。
4、温州市丰篮农产品市场开发有限公司、温州市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书【（2016)最高法民申935号】
裁判要点：（一）关于温州国土局是否按照《国有建设用地使用权出让合同》约定履行土地交付义务的问题。丰篮公司与温州国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，经双方当事人多次磋商，所约定内容系双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性效力性规定，双方应当按照约定全面履行合同义务。
5、江苏象富百货有限公司与涟水县国土资源管理局、涟水县涟城镇人民政府等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书 【(2017)苏08民终2263号】
裁判要点：本案争议的焦点是本案是否属于民事案件受案范围。本院认为，本案双方争议的是建设用地使用权出让合同纠纷，根据《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律法律问题的解释〉》的相关规定，涉及土地使用权出让合同纠纷属于民事案件的受案范围，且从案由上来看，建设用地使用权出让合同纠纷也属民事案件受理范围。故在上述司法解释及决定没有被废止和修改的情况下，本案应属民事纠纷，应属民事案件的受案范围，一审以本案所涉合同属行政合同，不属民事案件的受理范围为由，驳回上诉人的起诉错误，应予纠正。
【相关法条】
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》【法释〔2005〕第5号】
根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。
《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》【法〔2011〕42号】
为了正确适用法律，统一确定案由，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合人民法院民事审判工作实际情况，对民事案件案由规定如下：
第四部分 合同
第77项、建设用地使用权合同纠纷
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。