企业国有资产转让未经评估，合同无效&有效（上）

案情概述
某地国有公司在与某企业签订《招商引资协议》中约定：前期政府提供土地并出资建设厂房供企业“拎包入住”，待生产销售达到约定条件后，企业可按厂房的实际投入成本核算金额对厂房进行回购。
但在后续签订厂房回购协议的过程中，国有资产管理部门以“国有资产转让须经评估并按照评最终估价确定的价格进行回购”为由，提出前述约定的回购条件无效，企业对此提出异议。
国有资产交易是各级政府部门在招商引资过程中面临的重要问题，一方面，为充分吸纳社会资本投资开发建设，政府往往通过签订协议的方式，承诺给入驻企业提供丰厚的政策、资金和资源支持，诸如项目用地、代建厂房、配套设施等；另一方面，丰厚的招商引资政策背后又必然引发国有资产的转让、收购和回购，在国有资产管理日益严格的大背景下，国有资产交易又受到了严格的限制，政府往往因为担心国有资产流失而违反契约精神，饱受投资企业诟病。
前言
一、国有资产和企业国有资产的界定
二、企业国有资产交易的程序
三、企业国有资产交易关于评估的规定
四、司法实务裁判争议观点梳理
五、郧和律师倾向性观点
六、郧和律师实务建议
一、国有资产和企业国有资产的界定
1.国有资产
《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条规定“国有资产系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”
国有资产包括国家依法或以权力取得和认定的财产 ，国家资本金及其收益所形成的财产，国家向行政和事业单位管理形成的财产，对企业减税、免税和退税等形成的资产以及接受捐赠、国际援助等所形成的财产。
从这一规定可以看出，国有资产的范围比较广泛，不仅包括国家对企业投资形成的收益，即经营性国有资产；也包括向行政、事业单位等的拨款，即行政事业性国有资产；还包括一些国家依法取得和认定的财产权益，即资源性国有资产，包括土地、森林、矿藏、水流等。
2.国有企业资产
而根据《中华人民共和国企业国有资产法》第二条规定“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，对照上述国有资产的分类可以明显看出，企业国有资产属于经营性国有资产。在招商引资工作中，政府投入的土地、厂房、配套设施和各类固定资产，就是典型的企业国有资产。
二、企业国有资产交易的程序
为促进企业国有资产合理流动，实现国有资产价值最大化，防止国有资产流失，全国人大、国务院、财政部、国资委和有关部门先后制定了《企业国有资产法》《企业国有资产转让暂行办法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》等一系列法律、行政法规、部门规章及规范性文件，对企业国有资产交易行为实施严格监管。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定，企业国有资产交易的程序大致可以分为以下八个步骤：
（一）资产转让的可行性研究和方案论证；
（二）形成内部有效决策；
（三）将资产转让事宜报不同机构审批；
（四）专业机构审计；
（五）专业机构评估；
（六）通过产权市场公开或非公开交易；
（七）签订资产专网转让合同；
（八）办理资产转让手续。
在上述八个步骤当中，专业机构评估因为涉及到相关交易资金的核算标准，成为企业国有资产交易的重中之重。
三、企业国有资产交易关于评估的规定
《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。”
《国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”
上述部门规章及规范性文件，对企业国有资产交易流程和资产评估的相关约束，被视为企业国有资产交易的规定，政府部门如果存在违反国有资产管理规定的行为，将因此承担相应的行政、管理责任。